Методология и методы государственного управления. Характеристика методов государственного управления. Федеральное, региональное и муниципальное управление

Под методами властного воздействия понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Понятие метода прежде всего связано с целенаправленной деятельностью. Эта деятельность выступает. Как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей.

Наиболее существенные черты методов. 1) Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на человека. В любом случае метод выступает как особая связь между людьми. 2) Методы – это способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования. 3) Это способ достижения определенных целей. 4) Это способы, обеспечивающие преобладание субъекта власти. 5) Это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления функций, возникающих в процессе совместной деятельности. 6) Методы – это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. Они регулируются нормами права. Такие нормы права являются важнейшими элементами компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и при каких условиях могут использоваться.

При этом не все методы достаточно урегулированы нормами права. Если метод административного принуждения регламентирован довольно полно, то метод поощрения часто используется помимо юридической формы, метод убеждения практически правом не урегулирован.

Метод прямого и косвенного воздействия. Для методов прямого воздействия характерны следующие признаки. 1. Прямое воздействие на волю. 2. Директивность, приказной характер. 3. Однозначность команд, которые, в основном не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов поведения и обязывают делать как приказано. 4. Сужение роли законов и широкое использование подзаконных актов. 5. Наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и принимающего принудительные меры за их нарушение. 6. Стимулирование осуществляется руководителем административного органа за выполнение его команд. 7. Широкое использование внеэкономического принуждения.

Методы косвенного воздействия характеризуются следующими признаками. 1. Руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей. 2. Акты власти уполномочивают на определенное поведение. 3. У подвластных существуют возможности нескольких вариантов поведения. 4. Правовыми норами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получения прибыли, льгот, и.т.п.)

Существуют методы властного административного воздействия, которые используются администрацией для выполнения поставленных перед ней целей. Это: нормативное регулирование, структуризация (метод организации), легализация, правонаделение, распределение, учет, контроль, убеждение, поощрение, разрешение споров, принуждение, вооруженное подавление. Первые девять – это методы регулятивной деятельности, последние три – это методы юрисдикционной деятельности.

Одну из самых полных классификаций методов государственного управления дал проф. А.Е. Лунев. Он определял методы управления, как «способы воздействия на управляемых в целях наиболее правильного и оперативного решения задач, стоящих пред аппаратом управления». Все методы государственного управления А.Е. Лунев подразделял на четыре группы. 1. Морально-политические (убеждение, воспитание, моральное поощрение). 2. Экономические (материальное поощрение конкретных лиц и коллективов, стимулирование производственной и иной деятельности, хозяйственный расчет). 3. Организационные (прогнозирование, организация, координация, контроль, проверка исполнения). 4. Административно-директивные, то есть те, которые основаны на схеме «власть-подчинение».

Традиционно в юридической литературе называется два основных метода властного управленческого воздействия – это методы убеждения и принуждения. Их часто называют универсальными методами (Шергин А.П., Попов Л.Л.).

Убеждение. Этот метод иногда называют основным методом государственного управления. При воздействии на сознание людей путем убеждения у человека создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения. Убеждение воздействует на поведение людей через воспитание общественно необходимых внутренних побуждений, стремлений человека через его действия. Оно заключается в формировании у людей правильных взглядов, чувств, убеждений в необходимости добровольного выполнения предписаний, правил и норм в обществе. Убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами нравственного характера. В результате чего убеждаемый воспринимает волю убеждающего как свою собственную, у него формируются взгляды соответствующие взглядам убеждающего. Такие взгляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми человек руководствуется в своей деятельности.

Убеждение достигает своих целей только при систематическом воздействии на волю убеждаемых. Результатом убеждения должно стать только добровольное и добросовестное соблюдение гражданами норм права. Причем убеждение может быть обращено только к гражданам, то есть лицам, которые обладают сознанием и волей. Коллективные субъекты административного права такими качествами не обладают, а значит «воспитать» их невозможно. При этом убеждающие воздействие косвенно может быть обращено и на эту группу субъектов. Оно может косвенно воздействовать на эту группу субъектов через граждан, составляющих коллективный субъект. Убеждая работников соблюдать нормы права, воздействие, прежде всего, осуществляется и на организацию, в которой они состоят.

Попов Л.Л., Шергин А.П. указывали на этапы воздействия с помощью убеждения. В результате применения мер убеждения соблюдение правил поведения становиться сначала осознанной обязанностью, затем внутренней потребностью, основанной на глубоких нравственных убеждениях, и, наконец, превращается в стойкую привычку. Таким образом, именно убеждение является первым методом управляющего воздействия. Этот метод является наиболее эффективным способом управления. То есть он позволяет без применения внешнего ограничения прав субъекта сформировать у него желание соблюдать правовые предписания. Убеждение тесно связано с иными методами управления: с принуждением и поощрением. Так, одним из способов убедить граждан соблюдать законодательство является страх принуждения со стороны государства. Страх считается одним из самых низших способов убеждения, тем не менее, он действенен и отказываться от него нецелесообразно. Иногда желание соблюдать закон возникает из стремления получить награду. И этот способ убеждения также на практике действует. Но все же убеждение в чистом виде не должно быть обусловлено наградой или ответственностью.

Действие убеждения в последнее время сопряжено во многом со средствами массовой информации. Умелое их использование позволяет государству своевременно информировать о своих начинаниях и успехах, а также и о своих неудачах. Сейчас в положениях о министерствах, службах и агентствах находим пункты о взаимодействии этих органов со СМИ. Это может быть полномочие учреждать СМИ, информировать граждан о совей деятельности, в том числе о нормативно-правовых актах. В Положении о Минобороны прямо говориться, что министерство должно способствовать повышению своего имиджа, то есть повышать престиж воинской службы. При этом не должно быть чрезмерного увлечения убеждением. Государство не должно с помощью убеждения подменять свое бездействие, свою неэффективную деятельность, а иногда и противоправные действия.

Поощрение . Ряд авторов считает, что поощрение – это часть убеждения (Шергин, Попов). Некоторые считают, что поощрение – это самостоятельный метод государственного управления, который применяется наряду с убеждением и принуждением (Бахрах). Поощрение – это способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел.

Особенности поощрения, как метода государственного управления. 1. Фактическим основанием для поощрения является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти. 2. Оно связано с оценкой уже совершенных деяний. 3. Оно персонифицировано, применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов. 4. Содержанием поощрения является моральное одобрение, наделение правами, льготами, материальными ценностями, иными благами. 5. Поощрительное воздействие – это косвенное воздействие на интересы, эмоции, сознание, волю поощряемого, стимулируя его к определенным действиям. Поощрение связано с потребностью человека в оценке его дел, в признании его заслуг.

Поощрение может быть урегулировано норами права (государственные награды, государственные премии и пр.), а может и не быть. В первом случае оно осуществляется в форме правоприменения. В большинстве случаев полномочия администрации поощрять – это дискреционные полномочия. То есть, орган государства или должностное лицо вправе самостоятельно решать вопрос о поощрении того или иного невластного субъекта. При этом очень редко в законодательстве прописано право невластного субъекта на поощрение и обязанность властного совершить поощрительное действие.

Принципы поощрения: обоснованность, оперативность, гласность, разнообразие поощрительных средств. Любое поощрение должно быть обоснованным, то есть предоставляться за конкретные заслуги, конкретному лицу. Оперативность поощрения означает его своевременность. Достигнуть управленческую цель возможно только в случае своевременного награждения достойного субъекта. В истории есть пример, когда награда была выдана до совершения поступка. В 1945 году в период боев в Маньчжурии командующий армией генерал-полковник Н.И. Крылов пригласил на командный пункт командиров батальонов, поставил перед ними задачу на следующий день и тут же наградил их орденами Красного Знамени. Боевое задание было выполнено успешно. В этом случае управленческое воздействие достигло своей цели. Но такое возможно только в чрезвычайной ситуации (война) и такая деятельность не должна стать нормальной, то есть она возможна лишь в единичных случаях. Гласность – это публичное сообщение о поощрении. Если о поощрении никто не узнает, то управленческое воздействие будет направлено только на одно лицо - на поощряемого. Только в случае публичного объявления о награде воздействие будет направлено на неограниченный круг лиц, на всех тех, кто узнает о награде. Разнообразие обусловлено множеством дел, за которые можно поощрять. Разнообразие связано с принципом невручения одному и тому же субъекту одной и той же награды.

По содержанию возможно различить три разновидности поощрительной деятельности государственной администрации. 1. Администрация устанавливает виды, порядок поощрения и непосредственно поощряет. 2. Администрация на основе законов оформляет соответствующие дела и принимает решения о поощрении конкретных субъектов. 3. Администрация оформляет соответствующие дела и направляет их в уполномоченные органы для окончательного решения вопросов о поощрении.

Все средства поощрения разделяются на моральные, материальные, смешанные, статусные. Моральные: объявление благодарности, награждение грамотой, фотография на доске почета и пр. Материальные: премии и ценные подарки. Смешанные: досрочное присвоение очередного звания, досрочное повышение по службе (одновременно с этим увеличивается и должностной оклад). В эту группу относятся именные стипендии, награды победителям конкурсов. Статутные средства прежде всего направлены на изменения статуса поощряемого лица (Государственные премии, почетные звания, высшие награды государства).

Принуждение. Обычно различают четыре вида государственного принуждения: уголовно-правовое, гражданско-правовое, дисциплинарное, административно-правовое. Административно-правовое принуждение – это особый вид государственного принуждения, назначением которого является охрана общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Такая охрана осуществляется только с помощью административно-правых средств. Государство устанавливает цели, основания, порядок применения мер административного принуждения. Такие меры осуществляется в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами. Всем мерам административного принуждения присущ властно-распорядительный характер.

Административное принуждение – это внешнее государственно-правовое, психологическое и физическое воздействие на сознание и поведение невластных субъектов в форме ограничений личного, организационного, имущественного характера. Объектом принуждения является не сама личность, а ее поведение.

Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Особенностью административного принуждения является и то, что их применять может значительная часть органов государственного управления, их должностных лиц, судебных органов. При этом перечень таких органов должен быть установлен законодательно.

Эти меры должны применяться в оперативном порядке. Это обуславливается спецификой управленческих отношений. Эффективность управления возможна только при условии быстрой реакции органов администрации на изменяющиеся управленческие состояния. В том числе реакция на правонарушения должна своевременной. Нарушение правовых норм возможно пресечь, остановить, в конечном итоге, нарушитель должен быть установлен и привлечен к ответственности.

Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-правовых отношений. Они складываются в сфере государственного управления и определяют права и обязанности юрисдикционных органов и лиц, которые подвергаются административно-принудительным мерам. Этот признак характеризует ограниченность принудительных средств, только рамками указанных отношений. При нормальном развитии управленческих отношений административно-принудительные меры применяться не должны. Они возможны только при наличии дефектов отношений.

Субъекты административно-охранительных отношений находятся друг у друга в функциональной зависимости. То есть начальник не должен обладать административной юрисдикцией в отношении своих подчиненных.

Управленческий процесс осуществляется в различных формах, при помощи разнообразных методов, процедур и правил, что в совокупности составляет его технологию.

Анализируя процесс исполнения решений и его этапы, мы опи­сывали некоторые способы управляющей деятельности (органи­зационной, контролирующей и др.) и тем самым затрагивали воп­росы методов. Теперь предстоит сосредоточить внимание на тео­рии вопроса и рассмотреть наиболее распространенные методы воздействия управляющей системы на управляемых.

Понятие метода государственного управления обозначает осоз­нанный способ воздействия управляющего субъекта на объект легитимными средствами. Это понятие характеризует определен­ный, сложившийся в практике набор взаимосвязанных управ­ленческих действий для достижения поставленных целей.

Метод выражает функцию управления в действии. Каждая ре­ализуемая функция выступает в качестве метода. Например, пла­нирование - одна из функций и вместе с тем способ управленчес­кой деятельности.

В многообразии методов управления, описанных в литерату­ре, можно выявить их общую природу, общие элементы струк­туры, некоторые совпадающие тенденции развития и характер­ные взаимосвязи. Любой метод - это осознанный субъектом способ деятельности, сообразующийся с закономерностями объекта, с логикой его самоорганизации и саморегуляции и ориентирован­ный на удовлетворение потребностей и интересов управляемых. В методе аккумулировано знание об объекте, его закономернос­тях. В его структуре такие общие элементы, как подход, прием и операция, а также норма и средство. Термин «подход» обозна­чает ориентацию действия, соответствующую пониманию объек­та управляющим субъектом. В характере «подхода» объективируется концепция (теория) метода. Например, административ­но-командные методы предполагают подход к управляемому объекту как лишенному собственной активности, нуждающему­ся во внешнем прямом воздействии. Сущность экономических методов иная - подход в форме косвенного влияния на призна­ваемые субъектом механизмы саморегуляции экономических про­цессов через целенаправленно создаваемую ситуацию. Приемы и операции - отдельные действия и ряд взаимосвязанных дей­ствий, образующих управленческий процесс; нормы - правила действия, закрепленные законом или иным нормативным пра­вовым документом; средства - виды ресурса, используемого для достижения цели решения.

Методы государственных решений, составляющие их элемен­ты, имеют свою специфику, связанную с использованием в каче­стве средства управляющего воздействия властных полномочий. В арсенале средств - разнообразные виды политического капи­тала (орудий власти), которыми располагает тот или иной госу­дарственный орган управления: материального, человеческого, информационного и др. Результаты применения методов государ­ственного управления воплощаются в реализации функций госу­дарства, в осуществлении конкретных задач по созданию нуж­ных обществу продукции, благ и инициированию необходимых процессов.

Теория фиксирует общность некоторых существенных призна­ков различных методов государственного управления и современ­ного менеджмента (науки и практики управления в производ­ственных организациях). Они, так же как и технологии менедж­мента, нацелены на оптимизацию управленческого процесса, на наиболее полное выявление и использование потенциальных воз­можностей управляющей системы. Эффективность методов в ко­нечном итоге измеряется обеспечением стабильного состояния общества и устойчивостью тенденции его позитивных изменений. Конкретные показатели эффективности в основном сходны с кри­териями технологий социального менеджмента. Это: достаточная простота метода (механизм его действия не должен быть излишне усложнен); гибкость; способность изменяться под влиянием пере­мен среды и эволюционирования управляющей системы; эконо­мичность - в смысле реализации принципа экономии, энтропии и рационального использования ресурсов; возможность понимания участниками управленческого процесса назначения метода, его направленности; доходчивость технологии применения .

Теория выявляет общую тенденцию методов адекватного вы­ражения требований объективных законов и принципов управле­ния, а также повышения уровня рациональности управленчес­кой деятельности. Скажем, метод планирования в современных системах имеет качественно иную направленность и содержание, чем это было в системе государственного социализма. В после­дней планирование являлось основной директивной формой уп­равления прямого действия. В современных же системах - это одна из форм целеполагания. Планирование в данном случае - не командная модель действия по реализации решения, а ориен­тир движения к конечной цели, причем корректируемый по мере обновления используемой информации. Таков, в частности, ме­тод индикативного планирования.

Существенно важно отметить еще одну черту методов государ­ственного управления - их взаимосвязь, равно как и функций. Ни один метод не приводит к желаемым результатам вне взаимо­действия с другими. Комплексный характер использования набо­ра методов при решении конкретных проблем - одно из правил системного подхода.

Методы управления, как и прочие технологии, обусловлены закономерностями объекта и главным образом теми потребностя­ми и интересами управляемых, на реализацию которых нацеле­ны усилия управляющего субъекта. Они результативны, если тех­нология субъекта (приемы, процедуры) будут соответствовать уров­ню разнообразия объекта; если субъект будет стремиться не к искусственному ограничению существующего естественного раз­нообразия объекта (богатства проявления его поведения, его по­требностей, интересов и целей), а к «балансу разнообразий» сво­его объекта . Метод тем эффективней, чем в большей мере его применение обеспечивает согласованность целенаправленной, ре­гулирующей деятельности субъекта с механизмом самоорганиза­ции общественной системы. Последний же зависит от типа соци­ально-политической системы и состояния гражданского общества. Однако сказанное нельзя понимать в смысле признания пассив­ного отношения субъекта к выбору методов и механизмов их дей­ствия. За субъектом - приоритет именно в выборе арсенала ме­тодов и технологии управленческого действия, в отработке (теоретической и практической) организационных форм применения, в обеспечении адаптации методов к изменениям общественной системы.

Наконец, применение тех или иных методов в данной области управления определяется целью и идеологией системы государ­ственного управления. Например, ориентация российских влас­тей на доминирование нормативно-правового регулирования в сфере экономики была осуществлена в соответствии с объявлен­ной либерализацией экономики и принятой монетаристской концеп­цией. Специфика экономических условий, сложившихся в стране, не была учтена. Неудача проводившихся в 90-е гг. реформ - подтверждение того, что приоритет выбора методов управления, принадлежащий субъекту, не абсолютен, а ограничен объектив­ными особенностями и потребностями объекта. То же самое сле­дует сказать о влиянии на выбор методов элементов субъективно­го фактора: профессиональной подготовки кадров, личных ка­честв лидеров государственных организаций и пр. Такое влияние бесспорно, однако не безгранично. К примеру, управляющие с низкой профессиональной подготовкой склонны чаще прибегать к административно-командным методам. Нынешние же полити­ческие и экономические условия сужают социальное простран­ство для их использования.

Зависимость методов, да и организационных форм государ­ственного управления от состояния управляемого объекта, от из­менения среды порождает проблему адаптации управляющей сис­темы. Государственным органам приходится постоянно иметь в виду, что объективные социально-политические и экономические условия, потребности и интересы общества и его частей изменя­ются быстрее, чем конкретные организационные формы и методы управления. Будучи в большинстве своем закрепленными в пра­вовом порядке, формы и методы деятельности государственных институтов неизбежно приобретают черты консервативности, кос­ности. Они остаются одними и теми же на протяжении ряда лет, обретая, кроме прочего, еще и силу привычки, инертность тра­диции, тогда как содержание экономической, социально-полити­ческой и других деятельностей непрерывно изменяется, стано­вится иной и окружающая среда. В результате всякая организа­ционная форма и методы управления могут со временем превра­титься из инструментов рационального регулирования, поддер жания состояния стабильности общества и его возможного разви­тия в фактор дестабилизации и разрушения.

Назревшей потребности адаптации управляющей системы к изменившимся условиям среды и объекта управления могут про­тивостоять в таких случаях сложившиеся структуры управле­ния, комплекс практикуемых методов управления, некоторые нормы и даже принципы, регулирующие управленческую дея­тельность, стиль мышления кадров, и т.д. Существующие формы и методы управления изменяются тогда, когда они в основном исчерпывают себя и складываются объективные условия для воз­никновения новых структур и методов. Противоречий между от­жившими формами и методами управления и изменившимися объективными условиями и потребностями государства невозможно избежать; их важно не просмотреть, не допустить до развития в конфликт между управляющей системой и управляемым объек­том.

Самоуспокоенность кадров, «барьер идиллий» зачастую ока­зываются непреодолимыми, что приводит в конечном счете к краху системы. Это произошло с советской системой государственного управления экономикой. Не менее разрушительна и другая край­ность, когда выявившееся противоречие между исчерпавшей себя управляющей системой и потребностями общества объясняют как следствие изначальной порочности системы и стремятся разру­шить ее до основания, смести с лица общества все ее элементы, не исключая те, потенциал которых послужил бы становлению но­вой системы. Так поступили радикальные реформаторы-либера­лы, пришедшие к власти в нашей стране в августе 1991 г. И только неутешительные результаты проводимых реформ застави­ли здравомыслящих политиков и управленцев начать критичес­кий пересмотр многих позиций.

Изложенные теоретические соображения по проблеме позво­ляют сделать вывод о том, что методы государственного управле­ния и связанные с ними организационные формы достаточно чув­ствительны к изменениям управляемого объекта и окружающей среды. Они раньше других элементов системы, скажем, функций или взаимосвязей между управляющими субъектами, реагируют на новые цели и стратегии. Вот почему подход к проблеме мето­дов будет корректным при условии, если он исключает представ­ление о некоем постоянном комплексе методов и технологии их реализации, якобы присущих действию системы в любых ситуа­циях и на любых этапах модернизации общества.

Способы воздействия на управляемых многообразны: а) пря­мое (непосредственное) воздействие, основанное как на авторите­те субъекта власти, так и на внешнем принуждении; б) воздей­ствие через мотивы и потребности - стимулирование желаемого поведения и деятельности; в) через систему ценностей - инфор­мацию, воспитание, обучение; г) через окружающую социальную среду - изменение условий труда, статуса организации; измене­ние организации кооперирования деятельности людей. Каждый из них осуществляется своими средствами. Отсюда и группиров­ка методов управления.

В зависимости от средств управляющего воздействия различа­ются методы: административно-правовые, организационные, по­литические, экономические, социальные, информационные, идео­логические и социально-психологические. Возможны иные типо­логии. По характеру воздействия: демократические, авторитар­ные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.

Рассмотрим первую группу методов - общих для всей систе­мы органов управления.

Административно-правовые методы опираются на иерархичес­кую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их - воздействие на управляемых по типу - «приказ - исполне­ние». Отношение прямого подчинения управляемого управляюще­му обеспечивается системой законодательства, реализацией власт­ных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий ад­министративно-правовых методов: закон, подзаконные акты, ди­ректива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений. Субъект - носитель административ­ной власти. Административно-государственное управление базиру­ется на административно-правовых методах.

Примером реализации административно-правового метода мо­жет служить любое постановление или распоряжение органа ис­полнительной власти, содержащее обязательные предписания нижестоящим органам осуществлять определенные мероприятия по управлению предметами, относящимися к их ведению.

Административно-правовые методы характерны для бюро­кратической модели управленческой организации. Ее отличают: жесткая централизация власти (в форме единоначалия); форма­лизация правил поведения членов организации и стандартизация задач; неприкосновенность организационной иерархии (каждая нижестоящая ступень находится под прямым контролем выше­стоящей; каждый член организации имеет узкий строго установ­ленный круг прав, обязанностей и компетенции и т.д.). Такая модель, по словам американских авторов, эффективна при ста­бильной среде и невысоком уровне используемых технологий. Она неизбежно столкнется с трудностями по мере нарастания неопре­деленности управленческой ситуации и усложнения задач, реша­емых организацией .

Использование норм права в управлении необязательно связа­но с воздействием на управляемых по типу: «приказ - исполне­ние». Право служит также инструментом опосредованного регу­лирования деятельности - социальной, экономической или ка­кой-либо другой. В этом случае мы имеем метод нормативно-правового регулирования, производный от административно-пра­вового. О таком методе идет речь, в частности, в Послании Пре­зидента РФ Федеральному Собранию России 1998 г. Основное средство воздействия на рыночную экономику, говорится в доку­менте, - нормативно-правовое регулирование и контроль, что создает благоприятную правовую и институциональную среду оби­тания и развития бизнеса и конкуренции.

В ситуации кризиса и необходимости достижения экономичес­кой стабилизации государство в совокупности методов регулиро­вания экономического процесса может пойти на применение ад­министративно-правовых мер воздействия, но «в разумной про­порции». Администрирование же в качестве исключительного средства воздействия на экономику недопустимо.

Организационные методы основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это - управле­ние при помощи создания организаций или совершенствования существующих для решения определенных задач. Всякий орга­низационный процесс представляет собою форму конкретного уп­равленческого процесса. Функции управления реализуются тем продуктивнее, чем адекватнее целям управления его организа­ции. Согласование функций, оптимизация их осуществления, предупреждение или преодоление дисфункций, гармонизация струк­тур, активизация участников управляющей системы - все это в значительной мере обеспечивается качественной организацией. Ведь организация есть такая система взаимосвязей между участ­никами, в которой поведение каждого определяется ее правилами («организационный императив»). Изменение организации (раз­витие или деградация) влечет за собой изменение связей и отно­шений между составляющими ее участниками.

Организационные методы затрагивают все этапы управления. Вот некоторый набор типичных организационных действий: рас­пределение ролей между участниками управленческих отноше­ний или внесение корректив в существующую схему ролевых ста­тусов; перераспределение полномочий, обязанностей и ответствен­ности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструмен­тария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.; кад­ровые перемещения с целью замены менее подготовленных лиц более подготовленными с точки зрения соответствия их задачам, стоящим перед организацией; совершенствование системы внут­ренней коммуникации и др. Организационные мероприятия про­водятся путем прямого и косвенного воздействия на управляю­щих и на управляемых. Используются правовые нормы и сред­ства общественного воздействия, принуждение и убеждение, ав­торитет руководителя и влияние общественного мнения. Органи­зационные мероприятия в сочетании с административными сред­ствами воздействия (приказ, распоряжение и пр.) образуют ад­министративно-организационные методы.

Политические методы управления (руководства) - это спо­собы прямого или косвенного (в большинстве своем) воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи полити­ческих средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии - важнейшие направляющие факторы воздействия государства на общество и на саму систему управления. Публичная (откры­тая) политика - организующая и мобилизующая сила. Ее воз­действие на управляемые массы и общественные процессы - это влияние общих интересов, концентрированным выражением ко­торых политика является. Политические методы - составная часть демократических технологий управления. Последние сла­гаются из всего комплекса демократических форм, норм и про­цедур политических действий и отношений, сложившихся в прак­тике демократических государств. На высшем уровне организа­ции власти ведущее место занимают технологии парламентариз­ма - нормативно закрепленные формы, способы, средства и процедуры коллективного обсуждения и принятия законодатель­ных актов. Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоб­бирование групп и интересов в парламенте, практика-депутат­ских запросов правительству, парламентские слушания - вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.

Стержневой технологией демократии являются публичное об­суждение проектов решений (резолюций, законов и пр.), а также различные виды выборов как формы выражения воли большин­ства. Референдумы, переговорный процесс, дискуссии «за круг­лым столом» - методы, широко используемые правящим субъек­том для разрешения острых политических, экономических, со­циальных и других проблем общенационального значения. В об­щественную жизнь нашей страны в последние годы вошли такие частные технологии реализации политических методов, как по­литическая реклама, теледебаты по актуальным проблемам, паб-лик рилейшнз (англ. риЬНс ге1а1юпз - отношение с публикой) - деятельность государственных и иных организаций, обеспечива­ющих взаимопонимание и сотрудничество этих организаций с об­щественностью.

Политические методы не исчерпываются общественными фор­мами воздействия и демократическими процедурами. За этими технологиями стоят инструменты государственной власти и пра­ва, единая воля общества. Действие их может проявляться и в прямом принуждении (преследование, репрессии и пр.). Специ­фика же политических методов - во влиянии на поведение лю­дей, на выбор ими форм участия (или неучастия) в политическом процессе, на отношение к системе господствующих ценностей, на формирование желаемой для государства социально-политичес­кой обстановки, на отношение граждан к власти и т.д.

Экономические методы обычно рассматривают в соотноше­нии с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики, о необходимости рационального сочетания административных и рыночных рычагов управления в рамках усиления государственного регулирования социально-экономических и общественных процессов. При этом целесообразно освоение новых методов правовых, экономических, финансовых, организационно-технических, коммуникативных и других рычагов государственного управления .

Выдвижение экономических методов на первый план в усло­виях становления рыночной экономики не означает, что адми­нистративно-правовые методы управления в этой сфере вообще должны быть устранены, как полагают либералы. В кризисных ситуациях без использования административно-правовых мето­дов не обойтись. Доказательство тому - нынешние проблемы государственного управления в нашей стране. В государствен­ном секторе экономики они будут присутствовать постоянно; однако приоритетными в экономической сфере жизни являются экономические методы. Основное отличие этих методов от адми­нистративно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми сред­ствами на интересы управляемых. Экономический фактор не есть орудие прямого насилия; он вынуждает управляемых посту­пать в соответствии с материальными потребностями, со стрем­лением обладать средствами для их удовлетворения или накап­ливать таковые.

Экономические методы - это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций. Распределение и перерасп­ределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разра­ботка и реализация бюджетов - главные инструменты управле­ния экономическими методами. А применительно к человеку - это механизмы материального стимулирования труда и предпри­нимательства. Важнейший стимул - прибыль; власть богатства, денег.

Социальные методы, как и экономические, используются уп­равляющим субъектом в целях мотивации активности управляе­мых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворе­ния жизненных потребностей и интересов. Сущность социальных методов заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей, на факторы, бло кирующие их влияние, на факторы, вызывающие удовлетворен­ность человека условиями своей жизни и результатами конкрет­ной деятельности, и те, что обусловливают неудовлетворенность, стимулируют социальную пассивность или даже отчужденность от общественных дел.

Арсенал социальных средств управляющего воздействия на управляемых обширен. Он включает как технологии формирова­ния разумных, соответствующих ценностям системы потребно­стей, так и средства социального контроля, стимулы, мотивиру­ющие как индивидуальную активность (различного рода соци­альные оценки и вознаграждения), так и массовую. В числе госу­дарственных технологий разработка и осуществление общегосу­дарственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного мини­мума населения и регулирование на его основе систем оплаты труда и пенсионного обеспечения старших поколений; сочетание в социальной политике государственных форм обеспечения насе­ления и услуг частного сектора, государственной поддержки с рыночными механизмами ее реализации.

Перед органами исполнительной власти и управления страны стоит задача осуществить перестройку всей системы государствен­ной социальной помощи; ввести государственные стандарты в си­стеме общего школьного образования и заложить контроль каче­ства всех видов образования; сформировать систему государствен­ных гарантий бесплатной медицинской помощи; сделать реаль­ные шаги на пути разгосударствления социальной сферы, и т.д. К сожалению, в условиях тяжелейшего экономического кризиса и непоследовательности проводившейся социальной политики, указанные социальные технологии не срабатывают так, как ожи­дает общество.

Идеологические методы государственного управления - не пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Дру­гой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакци­онная? Для демократического общества неприемлема любая гос­подствующая государственная идеология. Однако это вовсе не исключает необходимости общей, признаваемой большинством населения данного государства, системы идей и духовных ценноетей. На их основе, явно или скрыто, строится технология стиму­лирования социально-политической активности масс и элит, ме­ханизмы реализации демократических принципов власти и уп­равления. Так, американскую демократию и все важнейшие до­кументы государства пронизывают три идеологических принци­па: равенство людей (все созданы равными); свобода их самовы­ражения; признание способности каждого и общества в целом к совершенствованию. Эти принципы составляют суть американс­ких либеральных индивидуалистических ценностей, образующих так называемую «американскую веру». В отличие от европейских стран, как отмечают социологи США, в этой стране был и есть широкий консенсус по основным политическим ценностям и убеж­дениям.

В европейских странах, пишет А.А. Зиновьев, естественным путем сложился идеологический механизм как составной элемент формирования культуры, образования и воспитания, средства массовой информации и государственных учреждений. Эти функ­ции выполняют школы, университеты, газеты, кино, реклама, партии и др. Подобно экономике, в идеологической сфере суще­ствует и функционирует «рынок идей»; есть их производители и потребители. Никто принудительно не вдалбливает в головы лю­дей идеологию. Гораздо эффективней действует другой метод: дать людям идеологическую свободу, создать иллюзию идеологическо­го поля и даже идеологического хаоса. Но при этом неустанно вносить в такой идеологический хаос банальные идеи, отвечаю­щие потребностям «деидеологизированных граждан». Идеологи­ческая свобода в условиях западного идеологического поля, отме­чает автор, есть гораздо более сильное средство идеологического воздействия на граждан, чем идеологическое принуждение .

Идеологический хаос и ценностный духовный вакуум, насту­пившие в России, убеждают в несостоятельности адептов деидео­логизации общества. Прав профессор В. Иванов, утверждая, что такая деидеологизация «означает погружение его в абсурдное со­стояние, когда борьбу идей заменяет силовая борьба, а осознан­ная деятельности людей, политических партий и движений под­меняется или механическим выполнением указаний «сверху» или столкновением личных амбиций отдельных лидеров» . В этой связи понятно стремление высшего политического руководства страны, поддержанного значительной частью российской капита диетической и интеллектуальной элиты, сформулировать общую для России идею.

Группа крупных предпринимателей в «Обращении к главе Рос­сийского государства и ко всем ответственным политикам» пи­шет, что нельзя выдумывать очередную «национальную идею». Но нельзя жить дальше без настоящей государственной идеоло­гии, опирающейся на чаяния широких общественных слоев, име­ющей почву в лучших отечественных традициях, широко и сме­ло открытую будущему страны. Действительно, бесплодно наме­рение решить важнейшую задачу формирования новой идеологии усилиями узкого круга политических чиновников. Идеология - сердцевина государственного и народного духа, и рождается она не на загородных правительственных дачах, не в заказных газет­ных дискуссиях, а в гуще общественного исторического творче­ства как синтез духовных традиций и инновационных идей ин­теллектуальных кругов общества.

Идеологические методы заменяют технологию административ­ного командования и правового принуждения. Их действие ори­ентировано на активизацию общественной сознательности людей и подчинено формированию системы мотиваций, соответствую­щей целям государственной политики. Практические формы реа­лизации идеологических методов разнообразны, главное же - пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и, конечно же, средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: кон­цепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государ­ственные символы, политически и идеологически ориентирован­ная терминология. Способ воздействия - убеждение людей, ма­нипулирование массовым сознанием и поведением. Временами начинают доминировать агрессивные технологии идеологическо­го принуждения, духовного насилия над личностью. Борьба идео­логий может приобретать острейшие формы и провоцировать по­литическое противостояние, доходящее до насильственных конф­ликтов. Цивилизованные правила государственного управления, разумеется, исключают подобные последствия применения идео­логических методов.

Информационные методы - совокупность информационных технологий воздействия на объект управления. Средство воздействия - различные виды информации: служебной, научной, про­пагандистской и пр. Основное орудие информационных техно­логий - современная индустрия массовой информации. Инфор­мация как элемент управленческого воздействия пронизывает все способы управления, и поэтому рассматриваемые методы ре­ализуются в составе всех других методов. Самостоятельно дей­ствующими они являются в политике и специализированных отраслях духовной жизни: в науке, идеологии, телерадиовеща­нии, печати и др.

Информационные технологии нацелены как на косвенное, так и на прямое влияние на управляемых. Они формируют соответ­ствующие алгоритмы действий, ориентации и установки, убеж­дения и культурные (или контркультурные) образцы, способ­ствуют интеграционным или дезынтеграционным процессам. Ин­формационная деятельность превратилась в специализирован­ную функцию системы и составляет неотъемлемый элемент лю­бого вида управленческой деятельности и отношений - комму­никативные взаимосвязи. Для нормального функционирования властей в условиях, когда возникла «система вездесущих средств массовой информации», пишет французский политический дея­тель М. Рокар, нужно сделать их «составной частью управле­ния» . Огромная роль СМИ в жизни государства и общества побудила органы власти к созданию законодательной базы их функционирования.

Социально-психологические методы важны потому, что ре­зультаты работы управляющей системы во многом (а иногда в решающей степени) зависят от такого фактора, как социально-психологическая атмосфера, общественные настроения. Внешние условия жизнедеятельности человека регулируются администра­тивно-правовыми, экономическими и другими методами. Соци­ально-психологическое же состояние людей не поддается непо­средственному воздействию этих факторов. Социально-психоло­гические методы - это комплекс приемов и средств целена­правленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или на­пряженности, массового оптимизма или пессимизма, обществен­ной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпоч­тений, ориентации и т.д. В системе государственного управления нет специальных институтов, которые бы занимались исключи тельно вопросами формирования социально-психологической ат­мосферы в обществе. Эта работа ведется в первую очередь сред­ствами массовой информации, идеологическим организациями, учреждениями литературы и искусства, а также церковью. Госу­дарство не может навязывать принудительно тот или иной соци­ально-психологический проект. Ориентиром для деятельности данных организаций служит государственная политика, ее сущ­ность и направленность.

Социально-психологические технологии используются в мани-пуляционных методах. Манипуляция (франц. ташри1айоп, от лат. ташри1и8 - пригоршня, горсть, тапиз - рука) - система приемов социально-психологического воздействия на массы с це­лью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипу­лирующего субъекта направлении. Манипулирование осуществ­ляется главным образом с помощью средств массовой информа­ции. Приемы манипуляции разнообразны: сознательная неадек­ватная актуализация событий, идей, мнений, обычаев, стереоти­пов поведения; искаженное освещение исторического прошлого и явлений современности; односторонний подбор фактов и аргу­ментов и т.д.

Широко используются языковые средства, например, манипу­ляция терминами, технология подачи информации (акценты, ил­люстрации, сюжеты и пр.).

В реальном процессе функционирования системы государствен­ного управления описанные методы и технологии используются в различных комбинациях. В авторитарных системах имеют при­оритетное значение административно-принудительные или адми­нистративно-командные методы, в демократических - админис­тративно-правовые (с акцентом на правовые), политические и социально-психологические методы и технологии. Мобилизаци­онные стратегии управления реализуются преимущественно тех­нологиями принуждения и идеологического влияния, а стратегия участия (сознательной активности управляемых) - в первую оче­редь путем формирования социальных стимулов и мотивации сво­бодной деятельности.

Приоритетность определенного вида метода для данной госу­дарственной системы не отменяет общего правила - комплексно­го использования различных методов. Коль скоро государствен­ные решения многоцелевые, то и реализация их может быть осуществлена не одним, а совокупностью способов и средств управ­ляющего воздействия на управляемый объект, при ведущей роли тех, которые соответствуют политической природе системы. Дик­таторский режим, управляя обществом административно-прину­дительными методами, широко использует идеологические и со­циально-психологические средства воздействия на подданных. Противоположный ему демократический режим, отвергая наси­лие над человеком, не обходится без применения легитимного принуждения.

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 1 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 2 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 3 страница

Круглый стол" по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 4 страница

V. Механизмы реализации государственной политики в обла­сти развития местного самоуправления в Российской Федерации

Способы, приемы воздействия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые используются для достижения целей и задач управления, реализации функций управления.

Основные черты методов государственного управления:

1. реализуются в процессе управленческой деятельности;
2. органически связаны с целевым назначением определенного вида управленческой деятельности;
3. выражают управленческое воздействие субъекта государственного управления на объект управления;
4. выступают средством реализации субъектом управления своих полномочий в рамках компетенции;
5. адресованы конкретному объекту управления;
6. связаны с характеристикой (состоянием) объекта управленческого воздействия;
7. являются оптимальным способом достижения поставленных управленческих целей в сложившихся условиях;
8. нуждаются в правовом опосредовании;
9. имеют масштабную (территориальную и временную) привязку.

По характеру воздействия бывают прямые (административные) и косвенные (неадминистративные) методы государственного управления.

Универсальными методами государственного управления признаются убеждение, поощрение и принуждение.

14.2. Методы прямого (административного) воздействия: особенности и виды

Особенности административных методов:

1. осуществляют прямое воздействие субъекта на объект управления;
2. носят императивный, директивный характер;
3. однозначность (конкретность) указаний;
4. широкое применение административных актов;
5. реализуются в режиме контрольно-надзорной деятельности;
6. обязательность наступления негативных последствий в случае оказания объектом противодействия;
7. результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может и не наступить;
8. результат может исчезнуть в случае прекращения управленческого (принудительного) воздействия.

По форме выражения (закрепления) выделяют административно-правовые и административно-организационные (неправовые) административные методы.

По юридическим свойствам: нормативные и индивидуальные.

По способу регулирования: императивные (категорические), поручительные и рекомендательные.

14.3. Убеждение как метод государственного управления

Убеждение – процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идеи, ценности, установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления.

Средства убеждения воздействуют на сознание объекта или на волю объекта.

Элементами убеждения являются овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, оперирование эмоциями, формирование интереса.

Существуют следующие средства (способы) убеждения:

• обучение - процесс целенаправленного формирования знаний, умений, навыков;
• агитация - распространение идей в целях привлечения масс к активной общественно-политической деятельности в сфере государственного управления;
• пропаганда - распространение в массах, популяризация идей, учений, знаний, в том числе с использованием средств массовой информации;
• разъяснительная работа - деятельность по разъяснению содержания чего-либо;
• критика - отрицательное суждение и указание недостатков в какой-то (чьей-то)деятельности;
• осуждение антисоциального поведения - выражение неодобрения, порицания отклоняющегося (девиантного) поведения.

14.4. Поощрение как метод государственного управления

Поощрение – способ воздействия субъекта управления, применяемый к объекту управления при позитивной оценке его деятельности, наличии заслуги в целях побуждения к дальнейшим успехам в деятельности.

Особенности поощрения:

1. является методом государственного управления;
2. фактическим основанием для применения поощрения выступает заслуга, высокие результаты деятельности;
3. является реакцией на прошлое поведение (деятельность) объекта управления;
4. реализуется путем применения конкретных мер поощрения;
5. имеет конкретного адресата;
6. осуществляется в рамках особого административно-поощрительного производства ;
7. результат применения поощрений не может быть обжалован;
8. стимулирует дальнейшую активную деятельность объекта управления.

В зависимости от правовой основы поощрение может быть регламентированным правовыми нормами и не имеющим правового закрепления (публичная благодарность).

По содержанию выделяют такие виды поощрений, как моральное (благодарность, Почетная грамота, занесение на Доску почета), материальное (денежная премия, ценный подарок), статусное (имеющее правовое положение объекта управления, например присвоение почетного звания «Заслуженный строитель Российской Федерации »), смешанное (включает как моральное, так и материальное или статусное поощрение, например присвоение звания Героя России).

Поощрение может применяться к индивидуальным субъектам, к коллективным субъектам и к индивидуальным и коллективным субъектам.

14.5. Методы косвенного государственного управления

Особенности косвенных методов:

1. являются видом методов государственного управления;
2. воздействие субъектом управления оказывается опосредованно на объект управления путем изменения условий его функционирования;
3. у объектов управления имеется возможность выбора вариантов поведения в рамках, определенных законом;
4. результат наступает гораздо позднее, чем при применении мер административного воздействия;
5. обеспечиваются системой гарантий.

Социально-психологические методы - методы государственного управления, направленные на формирование должного морально-психологического климата в коллективе.

Виды социально-психологических методов:

1. методы управления социально-массовыми процессами (формирование кадров, авторитета органа исполнительной власти и др.);
2. методы управления коллективными субъектами (формирование единого коллектива, повышение коллективной ответственности, взаимопонимания и др.);
3. методы управления поведением индивидуальных субъектов (формирование чувства ответственности, единения и др.).

Виды психологических методов:

1. гуманизация труда ;
2. комплектование малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников;
3. методы психологического побуждения;
4. методы психологического отбора работников при приеме на службу.

Экономические методы - вид методов государственного управления, оказание воздействия на основании использования

^

Методы государственного управления

Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.

Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение ) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности . С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.

Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распо-
рядительные, экономические, социально-психологические и т.д.

^ Административно-распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).

Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

^ Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

^ Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:

• 
  политическая агитация, пропаганда;
• 
  разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;
• 
  личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
• 
  различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;
• 
  нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

^ Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

^ Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.

Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления .

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимно дополняют друг друга.
^

Контрольные вопросы к теме 2

1. 
   Что такое методология? Дайте определение, раскройте суть.
2. 
   Раскройте понятие методологии государственного управления.
3. 
   Перечислите и охарактеризуйте основные элементы методологии государственного управления.
4. 
   Какие можно выделить цели в государственном управлении?
5. 
   Охарактеризуйте целеполагание в государственном управлении.
6. 
   Перечислите и охарактеризуйте виды целей в государственных организациях.
7. 
   Дайте классификацию целей в государственном управлении.
8. 
   Охарактеризуйте субъект государственного управления. Перечислите их признаки.
9. 
   Охарактеризуйте объекты государственного управления. Какими качествами они обладают? Какие свойства имеют?
10. 
    Какие можно назвать видовые группы управляемых объектов в соответствии с основными сферами общества?
11. 
    Что такое функции государственного управления? Какие существуют классификации функций?
12. 
    Охарактеризуйте внутренние функции государства.
13. 
    Охарактеризуйте внешние функции государства.
14. 
    Охарактеризуйте политические функции государства.
15. 
    Охарактеризуйте универсальные управленческие функции.
16. 
    Охарактеризуйте специфические управленческие функции.
17. 
    Что такое принцип? Дайте определение.
18. 
    Сформулируйте 14 общих принципов управления по Файолю А.
19. 
    Охарактеризуйте основные принципы государственного управления.
20. 
    Что такое методы государственного управления? Охарактеризуйте их.

^

ТЕМА 3. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ

Лекция 3. Система государственного управления

Основные понятия:

система; свойства системы; специфика системы государственного управления; структура системы государственного управления; управляющая подсистема; подсистема коммуникаций; управляемая подсистема; институциональная подсистема; нормативно-правовая подсистема; профессионально-кадровая подсистема; функционально-структурная подсистема; профессионально-культурная подсистема; прямые и обратные связи.
^

Понятие и характеристика системы управления

Системность присуща любому явлению, любому объекту. Следовательно, и системы бывают разные – социальные, технические, биологические, сложные и простые и т.д. Поэтому вначале необходимо определиться с понятием система, выделить ее основные свойства.

Система , в переводе с греческого языка, означает целое, состоящее из частей, или, иными словами, совокупность взаимосвязанных элементов. Философский словарь определяет систему как совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Сразу подчеркнем, что система не есть простая арифметическая сумма составляющих ее элементов. Система, как единое целое, приобретает новое качество, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.

Начало разработке теории систем положили американцы Д.Истон («Политическая система» 1953 г., «Системный анализ политической жизни» 1965 г.) и Т.Парсонс («Социальная система» 1951 г., «Система современных обществ», 1971).

Любая система имеет общие свойства:

1. Адаптивность. Система имеет границы и существует в окружающей ее внешней среде, взаимодействуя и адаптируясь к ней и тем изменением, которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры во внешней среде именуется гомеостазисом.

2. Динамизм. Система имеет на входе и выходе рецепторы, на которые постоянно поступают из внешней среды импульсы в виде требований и поддержки. Реагируя на них, система постоянно находится в динамике. Кроме того, ей присущи внутренние противоречия. Системы переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, гибели. Иными словами, признаком системы является ее существование во времени и пространстве.

3. Структурированность . Каждая система структурно оформлена: ее элементы являются относительно самостоятельными и могут также представлять собой систему. Например, общество, как социальная система, состоит из экономической, политической, духовной и правовой подсистем, каждая из которых, в свою очередь, является системой. Количество структурных элементов в большинстве случаев точно не известно, все свойства и связи точно не определены. Однако, в любой системе есть системообразующие элементы и связи, которые и составляют ее сущность . Таким образом, структура отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства.

4. Целостность . Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой качественную целостность, которая может быть разной:

• 
  суммативная целостность , что характерно для не сформировавшихся, разобщенных систем;
• 
  органическая целостность , которая характерна для организованных систем;
• 
  органичная целостность , которая характерна для систем, ставших единым организмом, достигших высшей степени единства.

Отметим, что эти состояния систем не являются неизменными: в действительности неупорядоченные системы могут превращаться в организованные, органичные и наоборот.

5. Функциональность . Одной из характеристик системы является то, что она имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.

Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия на систему, обеспечивающее повышение ее организованности, достижение определенного полезного эффекта, называются системами управления .

Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую и управляемую подсистемы.

Структура системы управления представлена на рис. 3.1.

К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:

• 
  Решающая роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;
• 
  Системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;
• 
  Существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;
• 
  Для системы с управлением характерны определенные структуры, отражающие контуры управления;
• 
  Системы являются открытыми, т.е. воздействие среды на них и их на внешнюю среду может иметь самые различные природу и последствия;
• 
  Процесс функционирования систем характеризуется целенаправленностью. Если цель не определена, управление становится бессмысленным.

Система государственного управления

Рис. 3.1. Состав системы управления

Понятие и виды форм государственного управления.

2. Правовые акты государственного управления.

3. Понятие и виды методов государственного управления.

4. Административное принуждение.

1. Понятие и виды форм государственного управления

Государственное управление является одной из важных составляющих публичного управления и предмета административного права. Следует отметить, что власть (государственное управление) не реализуется сама по себе, это достигается за счет практического воплощения в жизнь определенных функций государства. В целом функции государства реализуются через непосредственную деятельность органов государственного управления. Однако если понятие «функции» характеризует основные направления управленческой деятельности, то срок «формы» указывает на внешнюю сторону каких-то действий со стороны органов государственного управления.

Формы государственного управления – это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, в которых реализуется компетенция этих органов (лиц).

Следует отметить, что современная административно-правовая литература рядом с термином «формы государственного управления» содержит такие понятия, как «формы реализации исполнительной власти», «административные и правовые формы» и тому подобное; их целесообразно воспринимать как похожие по смыслу и проявлению. На сегодня в науке административного права существуют разные подходы относительно классификации форм государственного управления.

Правовые формы государственного управления - внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые влекут юридические последствия. Когда речь идет о юридических последствиях, то следует понимать, что это, в первую очередь, возникновение, изменение или прекращение правоотношений между субъектом и объектом управления.

Формы государственного управления

Правовые:

– издание нормативных актов управления

– издание индивидуальных актов управления

– заключение административных договоров

– осуществление юридически значимых действий

Неправовые

– проведение организационных мероприятий

– осуществление материально-технических операций

Примеры правовых форм государственного управления целесообразнее привести в характеристике отдельных правовых форм государственного управления. Их четыре:

– издание нормативных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами нормативных актов, направленных на конкретизацию норм законов, которые регулируют те или другие вопросы управления. В сущности, нормативные акты государственного управления характеризуют такое явление, как административное нормотворчество. Для примера отметим, что речь идет о таких документах, как «Об утверждении Положения о Государственном департаменте по вопросам банкротства» (утверждено постановлением Кабинета Министров Украины от 19 апреля в 2006 г. № 533) или «Положения о Национальном совете по вопросам культуры и духовности» (утверждено Указом Президента Украины от 7 февраля в 2006 г. № 112/2006);

– издание индивидуальных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами актов, которые касаются конкретно определенных лиц, их прав и обязанностей. Примерами могут служить приказы руководителей центральных органов исполнительной власти о назначении на должность государственного служащего. Другими словами, индивидуальные акты управления играют роль юридических фактов, которые, как известно, инициируют возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений. Следует отметить, что указан вариант правовой формы государственного управления наиболее употребляемой частью управленческой деятельности органов исполнительной власти, поскольку количество указанных актов управления достаточно значительной;

– заключение административных договоров (заключение между двумя или больше субъектами административного права соглашений, которые базируются на основе норм административного права). Как пример можно привести административные договоры, которые заключаются между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления по поводу делегирования тех или других полномочий. Ключевой фактор, на который следует обратить внимание, – административный договор всегда имеет целью лишь реализацию государственных управленческих функций;

– осуществление юридически значимых действий (подзаконные действия органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые приводят к определенным юридическим последствиям). Среди юридически значимых действий выделить: регистрацию (изобретений и открытий, транспортных средств, нормативных актов), лицензирование, аттестацию, аккредитацию и тому подобное.

Кроме деления на отмеченные четыре группы, следует отметить, что как критерии классификации правовых форм государственного управления имеют место также:

а) ожидаемые результаты – за этим критерием различают позитивную регуляцию (регуляция общественных отношений с целью их упорядочения) и реакцию на негативные явления в сфере государственного управления (привлечение правонарушителей к административной ответственности);

б) юридическое содержание – целесообразно различать уполномочивающие, обязывающие и запрещающие правовые формы государственного управления.

Неправовые формы государственного управления - это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые не влекут наступления юридических последствий. Хотя неправовые формы государственного управления и не связанные с изданием нормативных или индивидуальных актов, но они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении повседневной деятельности органнов государственного управления. Речь идет о том, что именно неправовые (их еще называют организационными) формы обеспечивают четкость слаженность работы внутриуправленческих структур, которые, в свою очередь, или играют вспомогательную роль относительно правовых форм государственного управления, или имеют самостоятельное значение.

Среди неправовых форм государственного управления выделяют:

– проведение организационных мероприятий (подготовка и проведение совещаний, собраний, конференций, инспекция и контроль выполнения работ, предоставления практической помощи в исполнении заданий и др.). Характерно, что организационные мероприятия или предшествуют, или являются последствиями правовых форм государственного управления, которое свидетельствует о тесной связи разных видов форм государственного управления;

– осуществление материально-технических операций (вспомогательные действия, направленные на создание условий для функционирования органов государственного управления и должностных лиц). Это – делопроизводство, подготовка аналитических и статистических данных, составления отчетов, справок, оформления документов и тому подобное. Следует отметить, что без определенных правовых форм государственного управления отчеты, справки и другие результаты осуществления материально-технических операций юридической силы не имеют.

2. Правовые акты государственного управления

Правовой акт государственного управления – это официально оформленный результат волеизъявления субъекта государственного управления, который осуществлен в одностороннем порядке и тянет за собой юридические последствия.

Другими словами, это оформленное установленным образом определенное решение субъекта государственного управления. Следует указать, что абсолютное большинство управленческих решений реализуются именно при помощи правовых актов государственного управления.

Признаки правовых актов государственного управления:

1. Государственно властный характер – правовые акты выражают влияние государства на регулирование тех или иных общественных отношений. Можно сделать вывод, что это – одно из проявлений принципа «власть – подчинение» в административно-правовых отношениях.

2. Преимущественно императивный характер правовых предписаний -субъекты, на которых рассчитано действие правового акта, конечно, не имеют другого варианта поведения, а должны действовать лишь так, как определено в настоящем управленческом акте. Несоблюдение требований правового акта делает возможным применение административного принуждения или привлечение к ответственности.

3. Подзаконность – речь идет о соответствии Конституции Украины и законам Украины.

4. Издаются в пределах полномочий государственных органов (должностных лиц) – каждый субъект государственного управления имеет право выдавать правовые акты лишь в пределах своей компетенции (прав и обязанностей, определенных в Конституции и законах Украины).

5. Определена форма и процедура введения в действие – в зависимости от вида правового акта существует определенный порядок его принятия и введения его в действие.

Выделяют несколько критериев для классификации правовых актов государственного управления.

По юридической природе:

1. Нормативные – устанавливают общие правила поведения участников административно-правовых отношений и рассчитаны на многократное применение в однотипных общественных отношениях.

2. Индивидуальные – устанавливают правила поведения в конкретных ситуациях и касаются конкретных лиц.

3. Смешанные – устанавливают правила поведения как общего характера, которые рассчитаны на многократное применение, так и конкретного индивидуального направления.

От субъектов издания:

1. Акты Президента Украины.

2. Акты Кабинета Министров Украины.

3. Акты центральных органов исполнительной власти.

4. Акты местных органов исполнительной власти.

5. Акты администраций государственных предприятий, учреждений, организаций.

6. Акты органов местного самоуправления.

По юридической форме:

1. Указы – акты Президента Украины, выданные в пределах его полномочий.

2. Постановления – акты органов государственного управления преимущественно нормативного характера;

3. Распоряжения – акты органов государственного управления (должностных лиц), которые имеют преимущественно индивидуальный характер;

4. Решения – акты управления, которые принимаются Советом министров Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления в коллегиальном порядке;

5. Приказы – единоначальные акты управления, изданные в процессе деятельности должностных лиц;

6. Инструкции – акты управления, которые определяют порядок осуществления определенных действий, работ и т.д. Инструкции всегда имеют нормативный характер, потому что рассчитаны на многократное использование.

По форме выражения:

1. Письменные – типичные варианты правовых актов государственного управления, в письменном виде оформленные в соответствии с установленными требованиями.

2. Устные – чаще всего используются в милитаризированных формированиях, их необходимость связывается с особым осуществлением управления, а также с целью адекватного реагирования на смену обстоятельств. Они не требуют письменного оформления.

3. Конклюдентные – выражаются в специальных сигналах, знаках, жестах лиц, которые имеют государственно властные полномочия. Речь идет о дорожных знаках, специальных знаках и сигналах, которые применяются на разных видах транспорта для обеспечения безопасности, жесты работника милиции во время регулирования дорожного движения и тому подобное.

Требования, которые выдвигаются к правовым актам государственного управления. К ним относят:

а) законность. По аналогии с таким же признаком правовых актов государственного управления, последние не могут противоречить Конституции и законам Украины. Также необходимо указать на то, что правовой акт должен приниматься органом исполнительной власти (должностным лицом) в пределах собственной компетенции;

б) целесообразность. Сводится к важности и необходимости принятия настоящего документа под углом государства (государственных интересов). В основе такого требования лежит общественный интерес, попытка действовать в интересах большинства людей. Это – одно из проявлений демократы, когда управление осуществляется в интересах всего народа или его большинства;

в) соответствие установленной процедуре подготовки, принятия и предания огласке. Определенные для тех или других правовых актов государственного управления процедуры обоснованы необходимостью качественной подготовки проекта документа, который в случае принятия (утверждения) сможет реально положительно влиять на регуляцию общественных отношений, направляя их в нужное и выгодное для общества русло;

г) невозможность ограничить или нарушить установленные законом права, свободы и законные интересы граждан. Здесь речь идет о реализации на практике определенного положения Основного закона страны, согласно с которым конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины;

д) необходимость прохождения государственной регистрации в Министерстве юстиции Украины – указанное требование касается тех правовых актов, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер (Указ Президента Украины от С октября 1992 года «О государственной регистрации нормативно правовых актов министерств и других органов исполнительной власти»).

3. Понятие и виды методов государственного управления

Вместе с формами государственного управления существенную роль в процессе практической реализации исполнительной власти играют методы государственного управления. Методы государственного управления – это способы и средства влияния органов государственного управления или должностных лиц на управляемые объекты. В целом метод государственного управления дает возможность определить как именно тот или иной субъект государственно властных полномочий осуществляет свою повседневную управленческую деятельность.

Признаки методов государственного управления:

– выражают целенаправленное влияние органа государственного управления (должностного лица) на управляемый объект;

– осуществляются в пределах властных полномочий руководящего субъекта;

– всегда опосредствованы в соответствующей форме государственного управления (правовой или неправовой);

– могут применяться как отдельно, так и в определенной совокупности;

– выбор метода государственного управления зависит от характеристики управляемого объекта (форма собственности, административно-правовой статус и тому подобное).

Методы государственного управления делят:

В зависимости от меры использования властных полномочий: убеждение, поощрение, принуждение.

В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления: Прямого влияния (административные), непрямого влияния (экономические)

Убеждение - метод государственного управления, который заключается в применении способов влияния на сознание и поведение людей и проявляется в использовании разъяснительных и воспитательных мероприятий с целью соблюдения требований действующего законодательства. Основными способами убеждения является:

– разъяснение заданий и функций государственного управления;

– воспитание;

– агитация за повышение уровня правового сознания и правовой культуры граждан;

– пропаганда соблюдения требований действующего законодательства и правомерного поведения в целом;

– обмен передовым опытом.

Один из существенных результатов убеждения как метода государственного управления – создание общественного мнения по конкретному вопросу государственной политики, государственного управления.

Поощрение - метод государственного управления, которое заключается в применении способов влияния на сознание и интерес людей и проявляется в использовании моральных и материальных мероприятий с целью адекватного оценивания правомерного поведения. Поощрение может применяться также и к юридическим лицам (безусловно, через влияние на сознание и интерес их руководителей). Основными способами поощрения является:

– благодарность;

– премия;

– грамота;

– награда;

– льгота;

– специальный экономический режим и тому подобное.

Поощрение базируется на использовании естественных человеческих психологических особенностей. Речь идет о том, что движущей силой многих действий для человека является стимул. Поощрение в этом случае возможно признать тем стимулом, который вынуждает человека совершать правомерные действия. Как пример можем навести государственные награды, которые являются высшей формой отмечания граждан за выдающиеся заслуги перед Украиной.

Виды государственных наград:

– звание Герой Украины;

– медаль;

– отличие «Именное огнестрельное оружие»;

– почетное звание Украины;

– Государственная премия Украины;

– президентское отличие (Закон Украины от 16 марта в 2000 г. № 1549-ПІ «О государственных наградах Украины»).

Принуждение - это метод государственного управления, который заключается в применении от имени государства способов влияния на сознание и волю с целью предупреждения и прекращения правонарушений.

В целом же следует отметить, что методы убеждения, поощрения и принуждения не нужно противопоставлять друг другу. Их гармоничное сосуществование является гарантией качества осуществления государственного управления.

В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления необходимо различать методы:

а) прямого влияния (административные) - методы государственного управления, которые заключаются в прямом одностороннем властном влиянии на объекты управления, при условии обязательности выполнения вынесенных решений. Примеры методов прямого влияния:

– установление обязательности совершения или запрещения определенных действий;

– осуществления контроля и присмотра;

– предоставление разрешению;

– осуществление регистрации и тому подобное.

Административные методы государственного управления на сегодня являются актуальными и востребованными в милитаризированных структурах, где осуществляемое управление должно быть четким, понятным, прямым, недвусмысленным. Результаты именно таких методов управления являются более ожидаемыми и скорыми, государство в значительной мере обеспечивает претворение в жизнь намеченных планов и задания. В то же время необходимо отметить, что в истории есть достаточно много примеров, когда неадекватное использование административных методов управления приносило большое количество проблем, недостатков, нарушений. Советский период существования нашего государства свидетельствует о наличии некоторых признаков абсолютизации административных методов управления. Это привело к формированию командно-административной системы управления, когда нередко волюнтаристские управленческие решения, не подкрепленные научным и практическим обоснованием, приводили к существенным недостаткам в работе государственных органов, предприятий, учреждений и организаций;

б) непрямого влияния (экономические) - методы государственного управления, которые заключаются в применении опосредствованного влияния на объекты управления через создание механизмов стимулирования и заинтересованности.

Примеры методов непрямого влияния:

– льготное кредитование;

– уменьшение налоговых собраний;

– инвестирование тех или других направлений деятельности;

– поощрение, стимулирование государственных служащих.

Реалии настоящей Украины свидетельствуют о повышении роли и значения экономических методов государственного управления. Это проявляется в возможности учета материальных интересов управляемого объекта со стороны руководящего субъекта. У управляемого объекта появляется возможность выбора того или другого варианта поведения, которое свидетельствует о диспозитивном характере возникающих правовых отношений. Прежде всего методы непрямого влияния применяются в сфере государственного управления экономикой. При помощи экономических методов орган государственного управления осуществляет влияние на материальные интересы физического или юридической лица и этим достигает необходимого правомерного поведения в интересах государства и общества.

Административное принуждение - Административное принуждение как метод государственного управления является крайней мерой, которая применяется лишь тогда, когда неэффективными оказались другие методы.

Административное принуждение – вид государственного принуждения, что время и применяется соответствующими государственными органами (должностными лицами) к физическим и юридическим лицам с целью предотвращения, прекращения правонарушений и привлечения виновных к ответственности.