8. Планирование как функция управления: понятие и виды, этапы и принципы осуществления. Стратегическое планирование.

9. Организация как функция управления: понятие, этапы, принципы осуществления. Делегирование полномочий как важная составная часть функции организации

10. Современные модели менеджмента: развитие менеджмента в сша, особенности и основные черты японского менеджмента

11. Организация как объект управления. Понятие организации, ее общие характеристики. Современные формы и модели организаций

12. Управленческие решения: понятие, классификация, требования, предъявляемые к ним

13. Условия и факторы качества управленческих решений

14. Функции мотивации: понятие, теории мотивации

15. Коммуникации в процессе управления: понятие, виды и модели

16. Функция контроля: понятие, состав, виды

17. Лидерство и руководство: понятие, стиль руководства и элементы его определяющие

18. Природа и сущность управления: понятие, соотношение с понятием «менеджмент», субъекты и объекты, разновидности управления

19. Зарождение управления как науки. Периодизация развития управленческой мысли

20. Научные школы менеджмента: основатели, периоды, вклад в развитие теории управления

21. Эффективность управления: понятие, показатели

22. Формальные и неформальные группы в организации. Команда, ее характеристики. Повышение эффективности деятельности групп

23. Функция контроля: понятие, этапы, организация эффективного контроля

24.Основные этапы разработки и реализации управленческого решения

25. Сущность коммуникационной политики и основные принципы ее осуществления

26. Организационные коммуникации: значение в функционировании организации, формы и методы

27. Порядок построения и реорганизации структур управления

28. Внутренняя среда организаций: понятие, характеристика основных внутренних переменных, их взаимосвязь

29. Внешняя среда организаций: понятие и классификация ее факторов. Характеристика состояния внешней среды

30.Власть и влияние руководителя: понятие и формы. Харизма

Региональная экономика и управление

2. Современные направления развития территорий региональной экономики: новые объекты исследования, теория полюсов роста

3.Основы построения региональных бюджетных систем

4. Система национальных и региональных счетов как современный инструментарий расчета индикаторов регионального развития

5. Экономическое пространство: основные характеристики, формы пространственной организации хозяйства и расселения

6. Статистическая база регионального анализа. Типологизация регионов.

7. Процедура и принципы разработки системы инструментов регулирования социально – экономического развития

8. Прогнозирование социально – экономического развития регионов: понятие, состав, инструменты

9. Подходы к определению понятия «регион». Территориальное деление (районирование) страны

10. Показатели, характеризующие межрегиональные связи страны

11. Экономическая эффективность производства

12. Стратегический план развития региона: понятие, этапы разработки. Альтернативы регионального развития

13.Индикативное планирование регионального развития

14. Программно – целевое регулирование развития регионов

15. Региональная политика государства: сущность, цели, инструменты проведения

16. Закономерности, принципы и факторы размещения производительных сил

17. Понятие самовоспроизводства и саморазвития регионов. Особенности российских регионов как объектов реализации принципов саморазвития

19. Сущность, цели и средства инвестиционной политики регионов

20. Генеральная схема развития и размещения производительных сил страны как инструмент социально – экономического развития региона

21. Задачи, особенности, пути решения проблемы дефицита регионального бюджета

22. Совершенствование финансово – бюджетных отношений в регионе

23. Инвестиционный климат региона и пути его улучшения

24. Региональный экономический интерес. Возможности выравнивания региональных диспропорций

26. Структура и функции органов управления экономикой региона

27. Мониторинг региональных ситуаций и региональных проблем

28. Отраслевая структура производства в регионе

29. Регулирование занятости в регионе

30.Государственное регулирование свободных экономических зон

Система государственного и муниципального управления

2. Местное самоуправление: сущность, понятия, признаки. Теории местного самоуправления

3.Концепция и сущностные признаки местного самоуправления

4. Местное самоуправление как составная часть системы управления государством. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

5. Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в рф» №131, его основные положения

7. Организационные основы местного самоуправления

8. Экономическая основа местного самоуправления

9. Правовые основы местного самоуправления

10. Основные научные школы о государстве и управлении

11. Региональное управление: разграничение предметов ведения, органы государственной власти в субъектах рф

12. Типология муниципальных образований. Особенности города как муниципального образования

13. Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе

14. Муниципальное образование как территориальное звено местного самоуправления

15. Конституционные основы государственного и муниципального управления

16. Федеральные органы законодательной власти рф

17. Федеральные органы исполнительной власти рф

18. Возникновение и развитие местного самоуправления. Местное самоуправление в России на различных исторических этапах

19. Основы государственной и муниципальной социальной политики

20. Муниципальная служба: понятие, признаки, правовая регламентация, прохождение. Муниципальные должности и квалификации муниципальных служащих

21. Специфика муниципального управления. Муниципальное управление как вид управленческой деятельности. Особенности управления в муниципальной сфере

22. Эффективность муниципального управления: оценка, критерии и измерители. Определение эффективности организации муниципального управления

23. Организационная структура местной администрации

24. Муниципальная деятельность и муниципальная политика

25. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении

26. Устав муниципального образования как его основной нормативно - правовой акт. Положения устава муниципального образования

27. Муниципальные услуги: характеристика, классификация, измерители объема и результативности. Роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг

28. Кадровое обеспечение муниципального управления

29. Информационное обеспечение муниципального управления

30. Разработка и реализация государственной политики

23. Организационная структура местной администрации

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными пра­вами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Структура, штатное расписание и численность местной администрации определяются главой местной администрации и утверждаются главой муниципального образования, а иногда и представительным органом муниципального образования. В структуру администрации входят различные департаменты, отделы, секторы, комитеты и другие структурные подразделения отраслевого, функционального, территориального характера, в том числе подразделения по управлению муниципальной собственностью, местными финансами, жилищно-коммунальным хозяйством и т.д. В крупных муниципальных образованиях создаются отделы здравоохранения, образования, транспорта и связи и др. Местная администрация имеет свой обслуживающий аппарат (управление делами, бухгалтерия, отдел кадров, юридическая служба и т.д.). Состав каждого структурного подразделения исполнительного органа местного самоуправления возглавляет руководитель (начальник управления, заведующий отделом и т.д.).

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

Глава администрации;

Его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

Структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

Коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

Аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы: отраслевые, функциональные, территориальные и вспомогательные.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Под местной администрацией понимается исполнительно- распорядительный орган муниципального образования. Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и правами для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Глава местной администрации . Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации.

Предусмотрено две модели наделения полномочиями главы местной администрации.

Главой местной администрации в первой модели является глава муниципального образования по должности; во второй - лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Глава местной администрации во второй модели обычно именуется управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы администрации поселения утверждаются представительным органом поселения; для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а еще треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Он может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1. представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2. высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов федерации;
3. главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта федерации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

• его смерти;
• отставки по собственному желанию;
• расторжения контракта; отрешения от должности;
• признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
• выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
• прекращения российского гражданства, гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
• преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;
• утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
• увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Полномочия местной администрации . Местная администрация разрабатывает проекты бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ социально-экономического развития города и представляет их на утверждение представительному органу местного самоуправления.

Кроме того, администрация:

• исполняет бюджет и представляет на утверждение представительному органу местного самоуправления отчет о его исполнении;
• обеспечивай функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, муниципальных учреждений, здравоохранения, образования, культуры, других муниципальных учреждений;
• распоряжается и управляет муниципальной и иной переданной в управление города собственностью в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления;
• ведет территориальный кадастр, техническую инвентаризацию движимого и недвижимого имущества;
• разрабатывает предложения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
• утверждает уставы муниципальных предприятий, организаций, учреждений;
• осуществляет исполнение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города;
• выполняет в случаях и порядке, установленных представительным органом местного самоуправления, функции заказчика по муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ (оказание услуг, поставку товаров) для нужд муниципального образования города;
• в случаях, установленных представительным органом местного самоуправления, готовит и представляет на его рассмотрение проекты правовых актов; разрабатывает и представляет на утверждение городскому Совету штатное расписание должностей муниципальной службы, а также практические рекомендации по предметам своего ведения;
• создает в установленном порядке рабочие группы и коллегии, консультативные общественные и экспертные советы, привлекает на договорной основе научные организации, ученых и специалистов к решению проблем по вопросам местного значения;
• взаимодействует с органами государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, а также с должностными лицами и гражданами по предметам своего ведения;
• участвует в разработке проектов соглашений, договоров муниципального образования города с другими муниципальными образованиями, органами исполнительной власти РФ, Санкт- Петербурга по вопросам местного значения;
• запрашивает и получает от отраслевых и территориальных органов, иных государственных органов, учреждений, предприятий, организаций информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления задач, возложенных на нее, передает в установленном порядке информацию указанным органам, предприятиям, учреждениям, организациям;
• представляет интересы муниципального образования в судах общей юрисдикции и арбитражном суде по вопросам ведения;
• выдаст разрешение на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, по основаниям, предусмотренным Семейным кодексом РФ;
• организует работу по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, и иными гражданами, в соответствии с ГК РФ и Семейным кодексом, иными нормативными правовыми актами;
• организует работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи и призыв граждан на военную службу;
• участвует в пределах ведения в ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий;
• рассматривает обращения граждан и юридических лиц, принимает по ним необходимые меры, ведет прием граждан и представителей организаций по вопросам, отнесенным к ее ведению;
• осуществляет в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность.

По решению представительного органа местного самоуправления администрация может осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.

Работа местных администраций ведется на плановой основе: на основе текущих и перспективных планов и программ. Администрация планирует проведение своих совещаний, заседаний, правотворческую деятельность и проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением органами местного самоуправления действующего законодательства. Перспективное планирование предусматривает разработку программ, мероприятий и иных видов деятельности на год, текущее - на квартал. Вопросы для внесения в проект плана определяются исходя из полномочий структурного подразделения.

Контроль за выполнением перспективных и квартальных планов работы администрации осуществляют заместители главы администрации города (в соответствии с распределением обязанностей) и управление делами. В целях оперативного руководства и контроля за деятельностью структурных подразделений, обеспечения своевременного и обоснованного принятия решений по основным направлениям развития городского хозяйства в администрации проводятся совещания и заседания консультативных и координационных органов, другие организационные мероприятия.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер.

Глава местной администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата. Руководство администрацией осуществляется на принципе единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях в структуре многих администраций образованы постоянные органы - коллегии администраций, которые действуют под руководством главы местной администрации.

В состав коллегии по должности входят заместители главы, начальники отдельных структурных подразделений: финансового и экономического управлений (отделов), юридического отдела и др. Полномочия коллегии, порядок ее работы определяются положением о коллегии администрации, утвержденным главой местной администрации.

Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы. Таковыми могут быть вопросы жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации и т.д.

Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависит их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб. Например, к основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя главы администрации муниципального района могут быть отнесены архитектура, промышленно-гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт; электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных управлений (отделов) за ним могут быть закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, связи и жилищно-коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Он же может возглавлять комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период, безопасности дорожного движения и т.д.

Возможные основные вопросы ведения заместителя главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из числа бюджетных отделов за ним могут быть закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Он может возглавлять комиссии: жилищную, по делам несовершеннолетних и т.д.

Заместитель главы администрации по экономике может заниматься экономической и инвестиционной политикой, торговлей. платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно-финансовой деятельностью, денежным обращением. Он может курировать комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле и платным услугам и т.д. На его попечении общественные фонды: медицинского, пенсионного, социального страхования, занятости населения и т.д.

Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя главы администрации по сельскому хозяйству: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов и т.д. Он может курировать отделы и службы управления сельского хозяйства; комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; научно-исследовательские учреждения; станцию защиты растений, ветеринарную станцию, ветбаклабораторию, госплемслужбу и т.д.

Заместитель главы администрации - руководитель аппарата координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений. Он может курировать регистрацию актов гражданского состояния, архивное дело, нотариат, возглавлять административную комиссию и т.д. В его ведении общий, архивный, юридический отделы.

Кроме того, следует иметь в виду, что районная или городская администрация обеспечивает координацию работы на территории района или города не подчиненных ей предприятий, учреждений и организации для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории.

Аппарат администрации не имеет в своем подчинении каких-либо внешних по отношению к администрации органов, организаций, объектов, и руководители структурных подразделений аппарата не пользуются правом распоряжения кредитами. Служебные функции аппарата определяют его горизонтальное подчинение - руководящим органам администрации. Подразделения аппарата находятся на финансировании из местного бюджета. Наименования могут быть различными. Однако, как показывает практика, традиционно в аппарате местной администрации образуются организационный отдел или организационно-аналитический отдел, общий отдел, приемная поличным вопросам граждан, юридический отдел (служба), информационная служба или пресс-служба главы местной администрации, отделы (управления) кадровой службы, советники, консультанты и помощники руководства администрации. В составе аппарата имеются секретариат, машбюро и иные подразделения, осуществляю ши е материальное и техническое обслужившие местной администрации. В качестве примера охарактеризуем цели деятельности и функции некоторых подразделений местной администрации.

Юридическая служба (управление, отдел) . Правовое управление (юридический отдел) является структурным подразделением аппарата местной администрации. Юридическая служба осуществляет свою деятельность под руководством главы местной администрации и его заместителя - руководителя аппарата местной администрации (если такая должность предусмотрена). Руководит деятельностью юридической службы начальник (заведующий), назначаемый и освобождаемый от должности главой местной администрации. Начальник (заведующий) организует работу службы, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на отдел (управление) функций. Положение о юридической службе утверждается главой местной администрации.

В функции юридической службы входит:

• проверка соответствия правовых актов местной администрации законодательству РФ, т.е. проведение экспертизы документов;
• ознакомление руководящих и иных работников аппарата местной администрации с поступающими нормативными актами, а также обозрение юридической практики;
• правовая экспертиза и подготовка заключений на юридические документы:
• подготовка проектов нормативных правовых актов;
• представительство интересов администрации в судебных органах и др.

Организационный (организационно-аналитический) отдел . Перед ним стоят задачи организационного обеспечения деятельности местной администрации:

• разработка проектов планов организационных мероприятий, текущих и перспективных планов работы местной администрации, подготовка совещаний, семинаров;
• обобщение информационных материалов;
• осуществление контроля за деятельностью других структурных подразделений администрации;
• проведение анализа исполнительской дисциплины аппарата, отделов, управлений и иных служб администрации.

Важнейшими задачами организационных отделов являются оказание помощи избирательным комиссиям в подготовке и проведении избирательных кампаний; изучение, обобщение и распространение передовых форм и методов работы органов местного самоуправления; подготовка проектов правовых актов главы местной администрации по вопросам, входящим в компетенцию отдела. Организационный отдел участвует в подготовке вопросов, связанных с развитием территориального общественного самоуправления. Он осуществляет проверку по письмам, заявлениям и жалобам граждан, проводит общественно-политические мероприятия и т.д. Положение об отделе утверждает глава местной администрации.

Общий отдел . На него возложены функции по организационно-техническому обеспечению работы администрации. Основной задачей общего отдела является организация и ведение делопроизводства. Данное подразделение принимает и регистрирует поступающие в администрацию письма и документы, следит за их прохождением, осуществляет контроль за исполнением документов, организует отправку исходящей корреспонденции; осуществляет контроль за состоянием делопроизводства в структурных подразделениях администрации, обеспечивает хранение документации. В некоторых местных администрациях в качестве структурного подразделения создается протокольная часть (служба), которая обеспечивает техническую обработку правовых актов главы местной администрации, доведение их до соответствующих исполнителей.

Приемная по личным вопросам граждан . Она создается с целью организации приема граждан руководством муниципальных образований. В каждой администрации предусмотрен график приема населения главой местной администрации и его заместителями. Приемные контролируют рассмотрение предложений, жалоб и заявлений граждан, сроков их разрешения и исполнения мероприятий по таким обращениям. Данные подразделения призваны систематически обобщать практику приема населения, анализировать работу администрации с письмами и обращениями граждан.

Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности руководства местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структуры управления. Они могут носить различные наименования: департаменты, отделы, управления, комитеты и иные службы. Решение данного вопроса находится в ведении главы местной администрации. Перечень органов местной администрации определяется либо главой местной администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления, в зависимости от того, какой порядок определен в уставе муниципального образования.

Деятельность создаваемых органов в системе местной исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемыми либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.

Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат. Охарактеризуем некоторые из них.

Комитет - это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе два и более структурных подразделений (отделов, секторов, групп), осуществляющее функции управления более чем в двух отраслях или сферах деятельности и наделенное полномочиями распорядительного характера по отношению к объекту управления. Решения по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, принимаются с учетом мнения коллегии, состоящей из руководителей подразделений и иных лиц, входящих в его состав. Комитет может являться юридическим лицом.

Управление - самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе отделы, секторы, группы и т.д. и выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности. Руководство управлением осуществляется на принципе единоначалия. Управление может быть наделено правом юридического лица.

Отдел - самостоятельное структурное подразделение, как правило, не имеющее в своем составе других служб, выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере. Отдел может быть наделен функциями распорядительного характера и правом юридического лица. Руководство деятельностью отдела осуществляется его руководителем по принципу единоначалия.

Отдел может быть образован и в составе комитета или управления. В этом случае данное структурное подразделение численностью, как правило, более трех человек, выполняет определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления) и не обладает распорядительными функциями и правом юридического лица.

Сектор (служба) - структурное подразделение, входящее в состав комитета (управление), численностью, как правило, не более трех человек, выполняющее определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления), не обладающее функцией распорядительного характера и правом юридического лица.

В зависимости от уровня муниципальной единицы, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, деятельность сильно различаются. В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизованной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы. В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В городских поселениях соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В сельских поселениях штатные подразделения малочисленны (от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья, актами гражданского состояния, военно-учетной работой т.п.).

В большинстве своем специализированные структурные подразделения наделены правами юридического лица, имеют самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков. Такие структурные единицы местной администрации имеют печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты. От своего имени они могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правовое и имущественное положение специализированных подразделений определяется главой местной администрации самостоятельно, исходя из особенностей муниципального образования и специфики муниципального хозяйства. Руководители этих структурных подразделений издают приказы и распоряжения, правом отмены которых наделен глава местной администрации.

Отделы, управления и комитеты подразделяются на отраслевые и функциональные. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Например, целевое назначение деятельности управления (отдела) здравоохранения муниципального района, города, городского округа заключается в создании условий по охране здоровья населения и обеспечению конституционных прав граждан на медицинскую помощь. Управление здравоохранения разрабатывает комплексные организационно-технические и медицинские мероприятия по снижению заболеваемости и инвалидности населения; осуществляет координацию и управление деятельностью лечебно-профилактических учреждений; взаимодействует с комитетами по санитарно- эпидемиологическому надзору, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, страховыми медицинскими компаниями; контролирует работу учреждений любых форм собственности, осуществляющих медицинскую деятельность.

Управление (отдел) образования осуществляет проведение на территории города, района образовательной политики, направленной на обеспечение прав граждан на получение качественного образования и удовлетворение образовательных потребностей населения. К задачам его деятельности относятся: участие в организации программ развития образования на территории муниципального образования; обеспечение прав граждан на получение образования, соответствующего государственным стандартам, в образовательных учреждениях дошкольного, общего, профессионального образования, в специальных образовательных учреждениях для детей-сирот, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности; защита прав несовершеннолетних граждан - сирот и оставшихся без попечения родителей; координация деятельности предприятий, организаций и учреждений по вопросам развития образовательной системы; содействие развитию производственно-экономических структур поддержки образования, создание благотворительных и попечительских негосударственных структур.

Управление (отдел) благоустройства и служба муниципального заказчика создаются для выполнения функций заказчика по проектированию, строительству, капитальному ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства, озеленения территории муниципального образования. Они ответственны за разработку планов и программ развития и содержания улично-дорожной сети соответствующей территории. Данные подразделения могут быть наделены правами по организации муниципального заказа, координации деятельности муниципальных предприятий благоустройства: дорожно-эксплутационных участков, специализированных учреждений, осуществляющих дорожное строительство, освещение и озеленение территории и др.

Управление (отдел) архитектуры призван, в частности, осуществлять регулирование земельных отношений, возникающих в результате архитектурной или градостроительной деятельности юридических и физических лиц. Ему предоставлено право оформления землеотводных документов субъектам архитектурной и градостроительной деятельности. Управление архитектуры осуществляет контроль за поступлением земельных платежей.

Жилищно-коммунальное управление (отдел) осуществляет учет нуждающихся в предоставлении жилья: очередников, состоящих на учете в администрации; ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны; воинов-интернационалистов; военнослужащих, уволенных в запас, и т.д.; распределение вводимой жилой площади юридическим и физическим лицам, принимающим участие в долевом строительстве жилья; контроль за своевременным заселением квартир; расчет стоимости жилых помещений муниципального жилищного фонда, подлежащих отчуждению, перевод жилых помещений в нежилые; приватизацию муниципального жилья.

В свою очередь функциональные подразделения местной администрации (комитеты по экономике, финансовые отделы (управления), комитеты по землепользованию и экологии, комиссии местных администраций) организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства, поскольку вопросы планирования, финансирования свойственны всем отраслям. В этой связи функциональные подразделения местной администрации могут координировать и контролировать работу отраслевых отделов и подразделений.

Комитет по экономике (экономической политике). Его основными функциями являются: организация и координация деятельности подразделений администрации в проведении экономической реформы на территории муниципального образования; участие в разработке предложений по формированию местного бюджета, планов и программ экономического и социального развития соответствующей территории; анализ формирования трудовых ресурсов; развитие предпринимательской деятельности; координация развития малого и среднего бизнеса; участие в разработке рыночных механизмов, использовании займов, векселей, взаимозачетов, натурального покрытия платежей в местный бюджет и т.д.

Финансовый отдел (управление). Он организует бюджетно-финансовую политику муниципальных образований, вносит предложения о разграничении доходной и расходной частей местных бюджетов, осуществляет мероприятия по укреплению доходной базы местных бюджетов, рассматривает сметы структурных подразделений местной администрации, организует исполнение бюджетов и т.д.

Комитет по землепользованию и экологии. Его целевое назначение связано с формированием и реализацией земельной и экологической политики в границах муниципального образования. Комитет может осуществлять управление и контроль в области использования и охраны земель, природных ресурсов (недра, вода, атмосферный воздух, растительный мир и др.); проведение мероприятий по охране окружающей среды: координацию деятельности предприятий, учреждений и организаций в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов независимо от их форм собственности и подчиненности; формирование и расходование внебюджетных экологических фондов; учет, оценку и прогноз состояния окружающей среды и природных ресурсов, организацию финансирования и материально-технического обеспечения природоохранных мероприятий.

В данном разделе не ставится задача подробно рассмотреть деятельность всех структурных подразделений. Следует лишь напомнить, что структура администрации муниципального образования представляет собой динамическую систему, подвижный организм, подверженный изменениям и различного рода новациям.

Комиссии местных администраций. Демократические начала в деятельности исполнительных органов местного самоуправления обусловливают привлечение населения к их работе. Поэтому наряду с отделами, управлениями и комитетами в составе администраций действуют временные и постоянные комиссии (по назначению пенсий; гражданским обрядам; организации летнего отдыха детей; содействию охране памятников истории и культуры; административные; по делам несовершеннолетних; наблюдательные и др.).

Одни из них создаются по решению администраций, другие действуют на основании актов, утверждаемых органами государственной власти. Административные комиссии специально создаются для рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложении на виновных лиц взысканий в административном порядке. Главная задача комиссий по делам несовершеннолетних состоит в организации работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, координации усилий государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций по указанным вопросам.

Комиссии организационно связаны с местными администрациями. Председатели комиссий могут иметь статус заместителей глав муниципальных образований. Комиссии - это коллегиальные органы, и в их составе широко представлены общественность, работники правоохранительных органов, депутаты. Например, в состав комиссии по делам несовершеннолетних входят работники народного образования, здравоохранения, социальной защиты населения, органов внутренних дел.

Комиссии образуются представительными органами местного самоуправления и функционируют в составе председателя, заместителя председателя, а также членов комиссии. Председатель комиссии планирует, организует и руководит деятельностью комиссии, председательствует на заседании комиссии, подписывает протоколы заседаний, постановления, выносимые комиссией. Заместитель председателя комиссии ведет работу по подготовке к заседанию комиссии, выполняет поручения председателя, в отсутствие председателя осуществляет его полномочия, принимает меры для обращения к исполнению вынесенных постановлений о назначении административных наказаний. В составе административных комиссий имеется должность ответственного секретаря комиссии. Он обеспечивает подготовку материалов дел об административных правонарушениях к рассмотрению на заседаниях комиссии; извещает членов комиссии и лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения дела, ведет и оформляет в соответствии с требованиями, установленными КоАП РФ, протокол заседания и подписывает ею; обеспечивает подготовку и оформление решений, вынесенных комиссией, рассылку решений комиссии лицам, в отношении которых они вынесены, их представителям и потерпевшим; осуществляет свою деятельность под руководством председателя и заместителя председателя комиссии.

Комиссии местных администраций рассматривают дела в открытом заседании, если законодательством не установлено иное. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении комиссия принимает решение, которое оформляется решением (постановлением). Решение комиссии может носить обязательный характер. Так, решение административной комиссии по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Решение комиссии может быть обжаловано главе местной администрации или в суд.

Финансирование комиссий при местных администрациях осуществляется за счет средств местного бюджета. Обеспечивает работу комиссий аппарат местной администрации.

Чтобы выполнить свое предназначение, местное самоуправление как способ управления местным сообществом должно выполнять все составные части (этапы) управленческой деятельности:

1. аналитический этап (анализируют проблемы, определяют возможные пути ее решения);
2. постановку задачи (выявляют приоритеты деятельности);
3. принятие управленческого решения (устанавливают технологию и алгоритм решения задачи, ожидаемые конечный и промежуточные результаты);
4. исполнение решения (осуществляют конкретную деятельность по реализации управленческого решения);
5. оценку результатов (анализируют результаты деятельности, проводят подготовку к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

При построении структуры управления муниципальным образованием следует учитывать, что в ней должны присутствовать подразделения , способные выполнить каждый из указанных этапов. При этом работники каждого структурного подразделения обязаны четко осознавать пределы своей компетенции и специфику принимаемых управленческих решений.

Исходя из вышеизложенного, структура управления муниципальным образованием должна обеспечить:

• процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;
• комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений;
• завершенность и поступательность развития.

Порядок построения определяется типом выбранной организационной структуры и наиболее общими функциями соответствующего органа управления. Подразделения , не отвечающие за проведение в жизнь интересов населения или каких-то организаций, обычно формируются решением вышестоящего исполнительного либо представительного органа власти. В частности, должностные лица местной администрации назначаются соответствующим руководителем. Комитеты и комиссии представительного органа создаются на добровольной основе, но утверждаются общим решением представительного органа власти. Комиссии, представляющие и координирующие интересы различных ведомств (например, комиссии по здравоохранению, правопорядку), часто формируются на основе кооптации по устанавливаемым квотам представительства. Ведомство, участвующее в подобной комиссии, обычно может в любой момент заменить своих представителей.

По закону представительный орган власти формируется только на основе выборов. На практике существует несколько форм избирательной системы, и в уставе муниципального образования может быть установлена любая из них. В Российской Федерации наиболее распространена мажоритарная система выборов по одномандатным избирательным округам. Ее основное достоинство в том, что депутаты максимально приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, проблемы и интересы жителей. Население же округа знает своих депутатов, их личностные и политические качества. Однако применение такой избирательной системы часто приводит к тому, что каждый депутат стремится в первую очередь решить проблемы избирателей своего округа, формирование же единых целей и задач развития муниципального образования становится затруднительным.

Разновидность данной модели - выборы по единому многомандатному муниципальному округу, депутатами от которого становятся кандидаты, набравшие наибольшее число голосов среди всех избирателей муниципального образования, а число депутатов соответствует количеству мандатов. Такая система решает задачу выражения депутатами общих интересов населения, но ее эффективное применение на практике возможно в основном в небольших поселениях, так как в крупных городах при использовании указанной модели возникает оторванность депутатов от избирателей и их интересов. В больших городах целесообразно разделить территорию на отдельные многомандатные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

В муниципальных образованиях, население которых политически структурировано, отличается высокой политической активностью, формирует множество групп, объединений, целесообразно использовать пропорциональную избирательную систему. Хотя данная система значительно ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями, она хорошо приспособлена для решения главной задачи представительного органа - выражения общего интереса всего муниципального образования. В Российской Федерации данная система не получила широкого применения из-за отсутствия на муниципальном уровне устойчивых избирательных объединений.

Существуют различные модификации вышеперечисленных систем, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них: в рамках таких моделей одна часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая - по пропорциональной. В том случае, когда для эффективного выполнения функций представительного органа управления необходим высокий уровень квалификации, целесообразно использовать систему, при которой за одни выборы переизбирается не весь состав депутатов, а только определенная часть. Такой подход позволяет сохранять преемственность власти.

При формировании эффективной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо определить оптимальную численность состава выборных органов, срок полномочий, требования к кандидатам и т.п. В целом выбор той или иной избирательной системы во многом влияет на качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Следует выбирать такую избирательную систему, которая приведет к формированию представительного органа, в наибольшей степени отражающего интересы всего муниципального образования, способного ставить цели и задачи дальнейшего его развития, при этом важно учитывать особенности и величину муниципального образования, тип организационной структуры местного самоуправления.

15.2. Функции и структурные подразделения муниципального образования

Для создания эффективной системы местного самоуправления необходимо составить подробный перечень всех функций по обеспечению жизнедеятельности населения данного муниципального образования, включая те, которые на момент составления возложены на органы государственной власти. Это нужно потому, что в случае, если по каким-то причинам данные функции выполняться не будут, необходимость их исполнения автоматически ляжет на население и соответственно на органы местного самоуправления.

В составленном перечне функций следует выделить те, которые по закону относятся к компетенции других уровней управления, с указанием конкретных органов-исполнителей. Особое внимание нужно обратить на функции, делегированные данному муниципальному образованию другими уровнями управления, а также на функции, делегированные данным муниципальным образованием на другие уровни управления. Далее проводится анализ , как достичь того, чтобы в данном муниципальном образовании каждая из функций исполнялась с наибольшей эффективностью, и какими характеристиками должны обладать органы, исполняющие эти функции. Важно, чтобы не осталось функций, за которые не отвечает ни одно из подразделений.

Регулярная деятельность по осуществлению функций местного самоуправления практически невозможна вне системы постоянных органов управления, сформированных из профессионально подготовленных кадров и наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возлагаемых на них функций. Поэтому в зависимости от объема работ , их сложности, специфики выбирается конкретное подразделение местной администрации, которое будет выполнять определенную функцию. Это не означает, что под каждую функцию нужно создавать отдельный орган. К примеру, если в муниципальном образовании имеется только один медпункт, то нет необходимости создавать специальный отдел по вопросам здравоохранения. В таких случаях соответствующие функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями, имеющими более широкую специализацию (например, управлением социального обеспечения). Таким образом, путем обобщенного анализа функций определяются органы, образующие структуру управления, и формулируются основные отношения и взаимосвязи этих органов.

Для выполнения функций, делегированных вышестоящими уровнями управления, целесообразно использовать отдельные, обособленные подразделения (кадровые, военно-учетные и т.п.). Это важно потому, что, во-первых, в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны вышестоящим органам государственной власти; а во-вторых, согласно действующему законодательству, материально-финансовое обеспечение деятельности по выполнению делегированных полномочий достигается соответствующим уровнем государственного управления, что предполагает передачу финансовых ресурсов или закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов.

По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных подразделений .

1. Подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль муниципального хозяйства (например, управление коммунального хозяйства);
2. Подразделения, деятельность которых охватывает определенный комплекс вопросов муниципального управления (например, отдел финансового планирования, ревизионный отдел и т.п.);
3. Подразделения, не обладающие собственной компетенцией и обеспечивающие деятельность остальных структур. Сюда относятся всевозможные вспомогательные службы и подразделения (например, канцелярия).

При планировании структуры органов управления важно определить, какой тип структурных подразделений должен выполнять ту или иную функцию. К сожалению, при построении структур управления этот принцип часто нарушается, что приводит к осуществлению отдельными подразделениями не свойственных им функций и ухудшению дееспособности всей системы управления. Так, очень часто функции финансового и бюджетного планирования, исполнения и контроля над исполнением бюджета передаются одному и тому же органу. Это приводит к смешению функций и сводит роль данного органа к пассивной бухгалтерии, что снижает эффективность финансового управления.

Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению одного из подразделений администрации, носили максимально завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе реализации данной функции участвуют практически все подразделения (как, например, при бюджетном процессе), важно четко определить место и задачи каждого из подразделений путем разделения отдельных элементов и этапов процесса осуществления функции (бюджетного процесса) между органами местного самоуправления.

Для крупных муниципальных образований, имеющих большой аппарат управления, целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных подразделений для их исполнения. Для небольших муниципальных образований наиболее применима схема, при которой реализуемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу (например, бюджетных и финансовых), в рамках одного структурного звена нежелательно. В малых муниципальных образованиях осуществление многих из функций, для которых в городах создаются целые службы, может производиться самим населением или на добровольной основе отдельными ответственными лицами.

Выбор типа организационной структуры органов местного самоуправления является первым этапом в процессе создания эффективной системы управления муниципальным образованием. В следующих разделах будут рассмотрены роль, порядок формирования, функции, задачи каждого органа управления.

Местное самоуправление предполагает самостоятельное решение вопросов местного значения населением данной территории и его представителями. Местная администрация является ключевым звеном в муниципальном управлении; от эффективности ее работы во многом зависит уровень и качество жизни в муниципальном образовании. В свою очередь, эффективность работы администрации во многом зависит от ее организационной структуры. В данной статье будет рассмотрено использование аутсорсинга для совершенствования организационной структуры администрации, снижения расходов и создания дополнительных источников дохода местного бюджета.

A municipal administration suppose independent resolving of local problems by the people and its representatives, local administration is a key part of municipal management; its effectiveness influences the level and quality of life in municipality greatly. In its turn, effectiveness of local municipal administration depends on its organizational structure. Perfection of municipal organizational structures is important and necessary. This article describes using outsourcing for perfection of organizational structures, reducing expenses and creating new sources of income for local budget.

М естная администрация является одним из ключевых звеньев управления муниципальным образованием, от эффективности ее деятельности во многом зависит качество жизни на управляемой территории. При этом эффективность деятельности самой администрации зависит не только от эффективности работы ее подразделений, принимаемых решений и следования букве закона, но и от организационной структуры.

Организационная структура - упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, обеспечивающих функционирование и развитие организации как единого целого . По сути, организационная структура представляет собой подразделения организации и соподчиненность между ними. Различают различные типы организационных структур, одни из них появились раньше: линейная, функциональная, линейно-функциональная, линейно-штабная; другие – в середине-конце XX века: матричная, дивизиональная.

Согласно исследованиям, проведенным Р. Бабун, Е. Старченко , Д. Птахиным , наиболее распространенной структурой в муниципальном управлении является линейно-функциональная. Данная структура имеет как достоинства, так и недостатки. К достоинствам можно отнести незначительную нагрузку главного линейного управляющего (главы муниципального образования), четкую систему взаимных связей, функций и подразделений. К недостаткам: недостаточно четкая ответственность подразделений за принятые решения, возможны конфликты из-за ресурсов (как правило, финансовых), кроме того, этот тип организационной структуры недостаточно гибкий и не может быстро подстраиваться под изменяющиеся условия внешней среды.

Использование более современных типов организационных структур (матричной, дивизиональной) в муниципальном управлении ограничено или невозможно, по ряду причин:

Муниципальное управление осуществляется на конкретной территории, ограниченной административными границами территориального образования, в силу чего управление по регионам невозможно;

Система управления, ориентированная на товар, также не подходит в силу того, что муниципалитет, во-первых, не производит продукцию, а во-вторых, муниципальные услуги носят некоммерческий характер; их основная задача - обеспечить достойные условия жизни на территории данного МО, способствовать его экономическому, культурному и социальному развитию;

Организационная структура администрации муниципального образования должна способствовать эффективному управлению в условиях ограниченных ресурсов, а затраты на поддержание данной структуры не должны превышать доход (под доходом здесь можно рассматривать эффективность использования ресурсов, средств бюджета, получение неналоговых доходов и т.д.) от ее деятельности.

Поэтому, необходимо рассматривать различные варианты совершенствования используемых структур управления.

Основная цель данной статьи – рассмотреть использование аутсорсинга для совершенствования структуры местной администрации с новой точки зрения – через создание муниципальных аутсорсинговых предприятий, выявить достоинства и недостатки данного метода, рассмотреть его применение на конкретном примере.

Однако прежде чем говорить о совершенствовании организационной структуры, необходимо провести ее анализ, что позволит определить ее эффективность, выявить «узкие места», перегруженные или недостаточно загруженные участки.

Методы анализа организационной структуры могут быть различны: как общенаучные (аналогия, сравнение, анализ и т.д.), так специальные, используемые в сфере управления (метод сценариев, «Дельфи», мозгового штурма, комиссий и т.д ).

Совершенствование организационной структуры может быть реализовано несколькими способами: сокращение, объединение подразделений, создание новых отделов, развитие программ муниципально-частного партнерства и передача части муниципальных услуг в ведение сторонних организаций; использование аутсорсинга.

Рассмотрим более подробно анализ и совершенствование организационной структуры администрации на примере муниципального образования Ковдорский район Мурманской области.

Ковдорский район представляет собой небольшое муниципальное образование численностью 23,2 тыс. человек.

Город Ковдор, Мурманская область

Организационная структура местной администрации представлена на Рисунке 1.

Рисунок 1. Организационная структура администрации МО Ковдорский район

Основной целью анализа любой организационной структуры администрации является анализ экономической и управленческой эффективности данной структуры.

Основные задачи:

Определить тип организационной структуры, его достоинства и недостатки для данного муниципального образования;

Проанализировать распределение функций между подразделениями;

Проанализировать соответствие полномочий выполняемым функциям;

Проанализировать цели муниципального образования и его подразделений, составить дерево целей.

В результате предполагается получить полную картину, отражающую организационную структуру, функции и цели каждого подразделения, выявить возможные проблемы и разработать пути их решения.

Анализ состоит из нескольких этапов:

1 этап. Определение типа организационной структуры.

2 этап. Непосредственно анализ организационной структуры.

3 этап. Выявление существующих проблем.

Администрация муниципального образования Ковдорский район, Мурманская область

Этап 1. На данном этапе необходимо определить тип организационной структуры – как видно из схемы на рисунке 3, организационная структура администрации Ковдорского района относится к линейно-функциональному типу. В связи с этим можно сказать, что с одной стороны, нагрузка распределена равномерно и незначительна для главы муниципального образования, подразделения выполняют конкретные функции в своей сфере деятельности, но с другой стороны, не всегда достаточно точно определена ответственность за принимаемые решения, возможны конфликты между подразделениями за использование бюджетных средств. Стоит также отметить, что лишь небольшая часть подразделений участвует в формировании доходной части бюджета (КУМИ), в то время как остальные можно считать лишь центрами затрат.

Этап 2. На данном этапе необходимо рассмотреть каждое подразделение в отдельности, проанализировать его функции с точки зрения функционального подхода и имеющиеся для их исполнения полномочия. Говоря о данном примере, можно отметить, что:

Подразделения выполняют широкий спектр функций в рамках своей компетенции;

Подразделения обладают необходимыми полномочиями для выполнения своих функций;

Каждое подразделение несет ответственность в рамках своей компетенции;

Численность сотрудников сильно различается от отдела к отделу – часть подразделений нуждается в дополнительных кадрах, в то время как в других, возможно, необходимы сокращения численности персонала.

Рассмотрим стоящие перед муниципальным образованием и его подразделениями цели, составим дерево целей, оно представлено на Рисунке 2.

Рисунок 2. Дерево целей МО Ковдорский район
(кликните по рисунку для увеличения)

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

Основную цель, стоящую между главой муниципального образования, можно разбить на три основных направления: экономическое развитие, социально-культурное развитие МО и эффективное функционирование администрации;

В рамках каждого направления имеются специализированные подразделения;

Перед каждым подразделением стоят конкретные цели, группы целей и подцели;

Каждое подразделение обладает достаточными полномочиями для достижения поставленных целей.

Схематично представим организационную структуру, функции и цели - Рисунок 3.

Рисунок 3. Организационная структура, функции и цели администрации МО Ковдорский район
(кликните по рисунку для увеличения)

На данном рисунке видно, что не все подразделения расположены в соответствии со стоящими перед ними задачами. Более того, нет подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения.

Некоторые подразделения администрации выведены в отдельные юридические лица и имеют значительный, по сравнению с другими отделами, штат сотрудников. Рассмотрим данные подразделения более подробно.

Отдел образования включает в себя также Экономический отдел Районного отдела образования - всего 10 сотрудников. Схема организационной структуры данного отдела представлена на Рисунке 4.

Рисунок 4. Организационная структура Районного отдела образования - МО Ковдорский район

Отдел культуры также имеет довольно сложную структуру, представленную на Рисунке 5.

Рисунок 5. Организационная структура отдела культуры - МО Ковдорский район

Структура комитета по управлению муниципальным имуществом представлена на Рисунке 6.

Рисунок 6. Организационная структура комитета по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) - МО Ковдорский район

Структура Управления финансов рассмотрена на Рисунке 7.

Рисунок 7. Организационная структура Управления финансов - МО Ковдорский район

Структура Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации представлена на Рисунке 8.

Рисунок 8. Организационная структура Управления жилищно-коммунального хозяйства (УЖКХ) - МО Ковдорский район

Данные подразделения выделены в отдельные юридические лица с одной целью – иметь возможность самостоятельно представлять свои интересы, однако при этом, как юридическим лицам, им необходим бухгалтер. Кроме того, в штате каждого такого подразделения (кроме КУМИ) есть специалист ИТ, что не является необходимым, так как в структуре администрации есть Отдел информационных технологий, в обязанности которого входит обслуживание рабочих станций и программного обеспечения.

Рассмотрим структуру администрации Ковдорского района с точки зрения «затраты-прибыль». Выделим подразделения, способные приносить доход в муниципальный бюджет, и подразделения, осуществляющие лишь расходование бюджетных средств. Если внимательно взглянуть на структуру администрации муниципального образования Ковдорский район, видно, что доходы в муниципальный бюджет может приносить лишь КУМИ, т.к. данное подразделение занимается управлением муниципальной собственностью, т.е. предоставлением в аренду, приватизацией, продажей и т.д. Остальные подразделения в силу специфики своей деятельности не могут способствовать формированию доходов бюджета (Отдел культуры, Отдел образования и т.д.), либо занимаются перераспределением бюджетных средств (Управление финансов).

Этап 3. Основные проблемы, выявленные в результате анализа организационной структуры муниципального образования Ковдорский район, могут быть сведены к следующему:

Организационная структура нерациональна, часть подразделений располагаются не в своей сфере деятельности: Отдел ИТ располагается в сфере экономического развития, хотя его следует отнести к сфере эффективного функционирования администрации; Отдел по физической культуре, спорту и делам молодежи и Комиссия по делам несовершеннолетних в сфере эффективного функционирования администрации, в то время как их следует отнести к сфере социально-культурного развития;

Отсутствует подразделение, отвечающие за развитие здравоохранения;

Только один отдел в составе администрации может способствовать увеличению доходной части бюджета;

Подразделения, имеющие статус юридического лица, имеют сложную структуру, которая должна быть пересмотрена.

Этап 4. В целях разрешения указанных выше проблем могут быть применены следующие рекомендации:

Структура администрации должна быть преобразована таким образом, чтобы каждое подразделение располагалось в своей сфере ответственности, - это облегчает работу заместителя главы МО, не перегружает его лишними задачами;

Необходимо создание подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения;

Необходимо пересмотреть структуру подразделений, выведенных в отдельные юридические лица;

Преобразование структуры администрации должно способствовать снижению расходов и увеличению доходов бюджета, т.е. организационная структура должна быть преобразована максимально эффективным способом.

Для совершенствования организационной структуры администрации муниципального образования Ковдорский район использованы методы структуризации целей и метод организационного моделирования, в частности, графические модели оргструктуры.

Основным средством совершенствования организационной структуры в данном примере является использование аутсорсинга. Рассмотрим это понятие более подробно. Аутсорсинг это:

• форма контрактных отношений, при которой источник или первопричина процессов, осуществляемых в организации, выносится во внешнюю среду. Иными словами, аутсорсинг означает использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов ;
• передача компанией своей деятельности (процесса) или его части другим лицам или сторонним организациям (субподрядчику) ;
• это решение, принимаемое непосредственно руководителем предприятия и непосредственно связанное с организационными вопросами, о передаче каких либо бизнес-функций или частей бизнес-процесса предприятия стороннему подрядчику. Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных, выполняемых функций фирмой. Последняя на себя берет ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами .

Основные цели использования аутсорсинга:

Снижение издержек;

Высвобождение собственных ресурсов;
- повышение качества выполняемых процессов.

Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными особенностями:

Отношения аутсорсинга строятся на основе договора - аутсорсинг определяется как практика планирования, управления и реализации определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с условиями договора;

Аутсорсинг – это постоянное сотрудничество на основе контрактных отношений;

Передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации осуществляется на длительный срок;

Аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы осуществляться внутри самой организации.

На сегодняшний день распространен бухгалтерский и ИТ-аутсорсинг, т.е. организации не имеют в штате бухгалтеров и ИТ-специалистов, а прибегают к услугам специализированных организаций; сотрудничество осуществляется на постоянной основе.

Преобразовать организационную структуру администрации таким образом, чтобы сократить расходы и увеличить доходную часть бюджета, не допустив при этом сокращений, можно с помощью аутсорсинга – использование стандартной схемы, при которой часть непрофильных функций передается сторонней организации, не подходит, т.к. она не способствует увеличению доходной части бюджета и предполагает сокращение сотрудников. Для достижения поставленной цели необходимо создать муниципальные предприятия, специализирующиеся на определенном виде услуг (ИТ-обслуживание, бухгалтерия), которые будут предоставлять данные услуги как администрации, так и другим организациям города на основе договора. В результате, сотрудники как специализированных отделов, так и находящиеся в штате отдельных юридических лиц (Отдел культуры, образования и т.д.), будут переведены во вновь созданные муниципальные предприятия, что позволит администрации сэкономить на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды; одновременно часть прибыли предприятий будет передана в муниципальный бюджет. Рисунок 9 иллюстрирует данную модель.

Рисунок 9. Совершенствование организационной структуры администрации МО Ковдорский район с помощью муниципальных унитарных предприятий
(кликните по рисунку для увеличения)

Достоинства:

Сокращение числа подразделений, что упрощает организационную структуру;

Уменьшение затрат на заработную плату и выплаты в фонды пенсионного, медицинского и социального страхования;

Создаются новые муниципальные предприятия, способные приносить доход в бюджет;

Данный метод не увеличивает уровень безработицы, т.к. сотрудники ликвидированных отделов будут задействованы во вновь созданных предприятиях;

Часть специалистов в сфере экономики и бухгалтерского учета и специалисты ИТ будут переведены во вновь созданные предприятия, что значительно упростит структуру данных отделов.

Недостатки: достаточно сложен в реализации.

Рассмотрим модель организационной структуры, усовершенствованной с помощью собственных муниципальных предприятий, сотрудничающих с администрацией на основе аутсорсинга.

Отметим, что численность сотрудников администрации в результате преобразований уменьшилась на 24 человека. Данные по численности, заработной плате и выплатам во внебюджетные фонды пенсионного, социального и медицинского страхования приведены в Таблице 1. Преобразование организационной структуры администрации позволяет сэкономить почти 8 млн. рублей в год.

	Численность		Средняя заработная плата (руб.)	Оплата труда руб/мес.		Оплата труда руб. / 12 мес.		Отчисления в ПФ РФ, 12 мес.		Отчисления в фонд социального страхования, 12 мес.		Отчисления в фонд ОМС, 12 мес.		Отчисления в территориальный фонд ОМС, 12 мес.
	До изменения структуры	После изменения структуры		До изм-я	После изм-я	До	После	До	После	До	После	До	После	До	После
Зам. главы	6	6	45000	270000	270000	3240000	3240000	647400	647400	72210	72210	77190	77190	49800	49800
Руководитель отдела	19	18	35000	665000	630000	7980000	7560000	2050100	1942200	228665	216630	244435	231570	157700	149400
Главный специалист	18	17	27000	486000	459000	5832000	5508000	1516320	1432080	169218	159732	180792	170748	116640	110160
Ведущий специалист	16	15	25000	400000	375000	4800000	4500000	1248000	1170000	139200	130500	148800	139500	96000	90000
Специалист	50	35	18000	900000	630000	10800000	7560000	2808000	1965600	313200	219240	334800	234360	216000	151200
Технический персонал	10	4	10000	100000	40000	1200000	480000	312000	124800	34800	13920	37200	14880	24000	9600
Итого	119	95		2821000	2404000	33852000	28848000	8269820	6112080	957293	652500	1023217	868248	660140	560160

Таблица 1. Расчет затрат на оплату туда и выплаты в государственные внебюджетные фонды в администрации МО Ковдорский район

Экономия на заработной плате составляет: 5.004.000 руб.

Экономия на выплатах в государственные внебюджетные фонды составляет: 2.717.482 руб.

Итого: 7.721.482 руб.

Данная таблица отображает только экономию на заработной плате и выплатах в государственные внебюджетные фонды. Конечно, модернизация организационной структуры администрации муниципального образования потребует некоторых расходов, однако следует также учесть, что муниципальные аутсорсинговые предприятия получат прибыль, основная часть которой пойдет в бюджет муниципального образования, как учредителя данного предприятия. При этом затраты по выплате заработной платы сотрудникам данных предприятий и взносов в государственные внебюджетные фонды лягут на плечи самих предприятий, а не муниципального образования.

Далее рассмотрим упрощенную модель бизнес-процессов в муниципальном образовании, передавшем часть своих функций сторонним организациям на основе аутсорсинга. Модель взаимодействия администрации и МУП, предоставляющего бухгалтерские услуги, представлена на Рисунке 10.

Рисунок 10. Модель бизнес-процессов в администрации МО Ковдорский район

Модель взаимодействия администрации и МУП, предоставляющего ИТ-услуги, представлена на Рисунке 11.

Рисунок 11.Модель взаимодействия администрации МО Ковдорский район и МУП, предоставляющего ИТ-услуги

На данных рисунках видно, что бизнес-процессы, не являющиеся основными для администрации муниципального образования, могут быть вполне успешно выполнены сторонними организациями, в результате чего деятельность администрации концентрируется на решении вопросов, непосредственно находящихся в ее компетенции.

Данный пример наглядно показывает преимущества от использования муниципальных аутсосринговых предприятий для совершенствования организационной структуры местной администрации: сокращение затрат и возможность получить дополнительный доход от деятельности вновь созданных муниципальных предприятий.

Литература

1. http://www.kovadm.ru - сайт Администрации МО Ковдорский район
2. Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии менеджмента / 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Инфра-М, 2009 – 320 c.
3. Бабун, Р. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации /Р. Бабун, Е. Старченко // [Электронный ресурс] http://emsu.ru/babun/view.asp?c=1422&p=1
4. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учеб. пособие для вузов./ А.В. Игнатьев, М.М. Максимцов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 157 с.
5. Птахин, Д. И. Совершенствование организационных структур управления муниципальными социально-экономическими системами: Дис. канд. экон. наук: 08.00.05 / Д.И. Птахин.: СПб., 2010
6. Ефимова С., Пешкова Т., Коник Н., Рытик С. Аутсорсинг / "Управление персоналом", Научная Книга, 2006 г.
7. Семибратов А.Ю. Аутсорсинг - дорога в будущее! / Регистр-Консалтинг [Электронный ресурс] http://www.regcon.ru/jo/images/stories/ct_cemibratov_autcorcing.pdf
8. Спарроу Э. Успешный IT-аутсорсинг / Пер. с англ. – М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. С. 9.
9. Шереметов П.В., Петухова С.В. Теория организации: учебное пособие / П.В. Шереметов, С.В. Петухова. – 3-е изд., стер. – М.: Омега-Л, 2008.
10. Шестоперов А.М. Аутсорсинг как способ оптимизации административно-управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС России) / Национальный институт исследования проблем предпринимательства, Москва, 2007

Цель настоящей главы - изучение местной власти как управляющего звена в си­стеме муниципального управления. Рассматриваются вопросы построения и со­вершенствования организационных структур исполнительных органов местного самоуправления, планирования и организации их деятельности на основе совре­менных технологий муниципального управления, кадрового и информационного обеспечения муниципального управления, организации контроля в муниципаль­ном образовании. Характеризуются критерии и методы оценки эффективности муниципального управления.

Усвоение материала главы позволит читателю овладеть методами формирова­ния рациональных моделей и организационных структур органов местного само­управления и практического решения проблем муниципального управления при­менительно к особенностям конкретного муниципального образования

Факторы, влияющие на организационную структуру местной администрации

Общая структура органов муниципальной власти, разграничение полномочий и система взаимоотношений между тремя ее основными звеньями (представи­тельный орган, глава муниципального образования, местная администрация) рас­сматривались в главе 1 в основном с правовых позиций. Здесь речь идет о практи­ческой организации и технологическом процессе муниципального управления. Важнейшую роль в этом процессе играет местная администрация как исполни­тельно-распорядительный орган муниципального образования. Поэтому изложе­ние вопросов организации муниципального управления начинается с рассмотре­ния организационной структуры местной администрации.

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа мест­ного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимо­связанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управлен­ческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными пра­вами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ори­ентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления - со­вокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархиче­ском уровне.

Выше было показано, что муниципальные образования существенно различа­ются по размерам территории, численности и составу населения, положению в си­стеме территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфра­структуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ве­дения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влия­ют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ней самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муници­пальном образовании хозяйственный комплекс, тем более важны взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономичес­кого развития и охраны окружающей среды. Соответственно для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются со­ответствующие структурные подразделения.

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру мест­ной администрации, представлен на рис. 8.1.1.

Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и фун­кций управления, необходимым объемом управленческой работы, различаются и численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат адми­нистрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников.

Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутрен­ние факторы, воздействующие на структуру администрации: кадры, техника, тех­нология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на орга­низационную структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перерасп­ределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требо­вания к личностным качествам работников. Внедрение информационных техно­логий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа ра­ботников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной струк­туры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной струк­туры, является норма управляемости (диапазон управления).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов (рис. 8.1.2).

Принципы построения организационной структуры администрации

Формирование структуры местной администрации представляет собой органи­зационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Реше­ние этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании орга­низационных структур важно соблюдать правила (принципы) их построения, к которым относятся: направленность на достижение целей, перспективность, спо­собность к развитию (адаптивность), комплексность, индивидуализация, эконо­мичность. Рассмотрим эти принципы.

Организационная структура должна способствовать достижению целей управ­ления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью: установ­ления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уров­ня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

2. Перспективность.

Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного ха­рактера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. С этой це­лью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспектив­ного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между пред­ставительным и исполнительным органами, а также созданием в организацион­ной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стра­тегией развития муниципального образования.

3. Способность к развитию (адаптивность).

Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе му­ниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректи­рующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесе­ния изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

4. Комплексность.

При построении организационной структуры местной администрации необхо­димо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществле­ния управленческой деятельности:

♦ аналитический этап (анализ проблемы, определение возможных путей решения);

♦ постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

♦ принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма реше­ния задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

♦ исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленче­ского решения);

♦ оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очеред­ному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функ­ции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции не­обходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

5. Индивидуализация.

Формирование организационной структуры должно основываться на учете ин­дивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использовать­ся лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

6. Экономичность.

Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональ­ное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может до­стигаться с помощью различных мероприятий, в т. ч. за счет введения должно­стей (системного администратора, специалиста по информационным технологи­ям и т. п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов уп­равления с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющи­мися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы дол­жны соблюдаться, так как выражают общие требования к организации муници­пального управления.

Подходы к формированию организационной структуры местной администрации

Организационная структура местной администрации как исполнительно-распо­рядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической под­чиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администра­ции включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работа­ющих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Этот процесс разделяется на несколько этапов (рис. 8.1.3).

Рис. 8.1.3. Процесс формирования организационной структуры местной администрации

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разно­образием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспектив­ный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты дея­тельности системы. Вопросы целеполагания в муниципальной деятельности рассматривались в главе 3. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром форми­рования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач му­ниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры при­менительно к особенностям конкретного муниципального образования.

Процесс формирования организационной структуры

Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

♦ не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

♦ выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и от­ветственности по вертикали управления;

♦ исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т. е. по осуществлению координации деятельности разных звень­ев и организационных единиц при выполнении общих задач;

♦ обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и де­централизации в принятии решения.

При построении организационной структуры на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качествен­ная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, уп­равление, департамент и т. д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

♦ по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельно­сти), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определен­ного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная по­литика и т. д.;

♦ по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обес­печение, информационное обеспечение и т. д.;

♦ по территориальному признаку (в настоящее время для муниципальных обра­зований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 г. - только для крупных городов).

Практика построения организационных структур местных администраций

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

♦ глава администрации;

♦ его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

♦ структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в со­подчинении между собой (например, отдел в составе управления);

♦ коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономи­ческий и другие советы;

♦ аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рис. 8.1.4).

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, свя­занные с управлением конкретными отраслями муниципальной деятельности.

Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказа­ние муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей ад­министрации и ее структурных подразделений. Основными их характеристиками являются использование преимуществ, связанных со специализацией функ­ций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они на­деляются правом согласования решений других структурных подразделений, напри­мер по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений связано с необходи­мостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволя­ет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципаль­ного управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стиму­лирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетен­цией по решению вопросов местного значения и выполняют функции сервисного обслуживания руководства администрации и ее структурных подразделений. Ап­парат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсисте­ма он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

♦ планирование и координацию работы всех структур администрации;

♦ работу с документацией (делопроизводство);

♦ подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других меропри­ятий;

♦ связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

♦ контроль за исполнением решений;

♦ организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

♦ материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финан­совое обеспечение деятельности администрации;

♦ взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю гла­вы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосред­ственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, инфор­мационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалте­рия, контрольный аппарат и т. п.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональ­ных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линей­ных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе адми­нистрации создаются конкретные организационные единицы: управления, отде­лы, комитеты, департаменты и т. д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные под­разделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую оче­редь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объе­динение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управ­ления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структур­ные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - тот или иной совещательный орган при главе администрации - играет особую роль в работе Администрации. Она принимает решения по важнейшим воп­росам управления муниципальным образованием, за исключением решений, нахо­дящихся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необхо­димости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Программно-целевые структуры в местных администрациях

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функ­циональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объекта­ми и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться струк­турами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конк­ретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муници­пального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решения в течение опреде­ленного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходи­мые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во вре­менный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в административном подчинении своему линей­ному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реа­лизуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т. п. Перечень таких подразде­лений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обост­рившейся проблемы. Цель создания комиссий - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. Комиссии в своей работе используют методы ситуа­ционного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа вла­сти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределения прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответст­венности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллеги­альных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического, инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их в отрасле­вые и функциональные подразделения. Основные задачи стратегического бло­ка таковы.

1. Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

2. Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проек­тов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспе­чивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объек­тивным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, эк­спертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главе ад­министрации, разработку планов-графиков выполнения подпрограмм и проек­тов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т. п., а также внутренний управленческий аудит.

Совершенствование организационных структур муниципального управления

Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муни­ципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недо­статки сводятся к следующему.

1. Укоренившейся подход к муниципальному образованию и, соответствен­но, к управлению им как к производственной или социально-производственной системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транс­портного, здравоохранения и т. д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не ко­нечный результат деятельности.

2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением му­ниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное под­разделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения макси­мума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто рабо­тает неэффективно.

3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структур­ными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.

4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной де­ятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юри­дическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т. е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые структурные подразделения администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в фи­нансово-промышленные группы.

В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.

Как и любая другая организация, местная администрация является социаль­ной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ори­ентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются ей как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызыва­ют в социальных системах определенное смещение равновесия и не всегда пред­видимые последствия. Поэтому требуются специальные методы активизации ин­новационных процессов.

Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной дея­тельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого не­обходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее «сверху».

Если говорить о собственно организационных структурах местных админист­раций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.

1. Вывод за рамки администрации структур, занимающихся хозяйственной дея­тельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им фор­мы - муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

2. Создание в структуре администрации крупных организационно-админист­ративных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реали­зацию муниципальной политики в соответствующих сферах, за достижение ее ко­нечных целей. Такими блоками могут быть блок экономики и финансов, блок управления муниципальной недвижимостью, блок городского хозяйства, блок социальной политики, блок общественной безопасности и в т. п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позво­ляет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению теку­щих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил задачам стратегического управления.

3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организаци­онными структурами структур программно-целевого или программно-функцио­нального типа, о чем было сказано выше.

Необходимость сочетания различных типов организационных структур и ме­тодов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организаци­онной структуры администрации. Требуется разработать модель и организа­ционный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для отдель­ных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реор­ганизации, некоторых специалистов - переучить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по несколь­ким параллельным линиям:

♦ разработка модели и организационного проекта реорганизации;

♦ разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного само­управления;

♦ разработка пакета нормативных предписаний для различных областей му­ниципального деятельности;

♦ разработка положений об основных организационно-административ­ных блоках;

♦ описание организационных процедур и функциональных связей всего про­странства взаимодействия различных структур управления, основных рабо­чих мест и подготовка должностных инструкций;

♦ переподготовка и повышение квалификации работников администрации;

♦ подготовка резерва кадров для муниципального управления.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие факторы влияют на формирование организационной структуры мест­ной администрации?

2. Как осуществляется распределение задач и функций между структурными подразделениями местной администрации?

3. Какие типы организационных структур используются в муниципальном уп­равлении?

4. Каковы основные принципы построения организационной структуры мес­тной администрации?

5. Какие стадии включает в себя процесс формирования организационной струк­туры местной администрации?

6. Каковы основные виды структурных подразделений местной администрации?

7. Каковы основные направления совершенствования организационных струк­тур местной администрации?