Глава I.1. Образование земельных участков

11. Право собственности на землю: формы, виды, содержание, основания возникновения.

12. Государственная собственность на землю

2. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

13. Муниципальная собственность на землю

14. Порядок разграничения государственной собственности на землю

Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-фз "о разграничении государственной собственности на землю"

15. Право собственности на земельные участки граждан и юридических лиц

16. Понятие и классификация ограниченных прав на земельные участки

17. Право постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельным участком.

19. Аренда земельных участков

Основные признаки аренды земель:

Особенности аренды земельных участков:

Основания прекращения договора аренды земельного участка

20. Право безвозмездного пользования земельным участком

21. Оборотоспособность земельных участков

1.2.2. Оборотоспособность земельных участков

22. Ограничения прав на земельные участки

23. Общая характеристика оснований возникновения прав на земельные участки

Основания возникновения права собственности на землю

Основания приобретения земельных участков в собственность:

Переход права собственности на земельный участок на основании сделки об отчуждении

Переход права собственности на земельные участки по наследству

Переход права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности

Возникновение права собственности при переходе права собственности на здание, строение и сооружение

24. Общая характеристика и классификация оснований прекращения прав на земельные участки Основания прекращения права собственности на землю

Отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам

Отказ собственника от права собственности на земельный участок

Принудительное изъятие у собственника его земельного участка

25. Особенности совершения сделок с земельными участками

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования

Порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта:

Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта:

1) Правительством рф, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

2) Органом государственной власти субъекта рф, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта рф, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

3) Органом местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

27. Случаи и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности без торгов.

28. Случаи использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков

32. Оформление прав на земельные участки собственниками зданий и сооружений

Выкуп земли собственниками зданий, строений и сооружений, находящихся на данных земельных участках.

33. Отказ от прав на земельный участок

34. Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Основания изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд:

С ходатайством об изъятии земельного участка вправе обратиться:

Ходатайство об изъятии земельного участка:

Условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

35. Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 561 г. Москва "о некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд"

36. Основания и порядок принудительного изъятия земельных участков в связи с ненадлежащим использованием земельных участков

Изъятие земельного участка по решению суда

В случае принудительного изъятия земельного участка судом определяются:

Временное изъятие земельного участка (реквизиция)

Изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования

37. Система и полномочия органов государственной исполнительной власти в сфере земельных отношений

Компетенция органов государственной власти в области регулирования земельных отношений

Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений

38. Функции государственного управления в области использования и охраны земель

Основные задачи государственного управления земельными ресурсами:

Содержание государственного управления в области использования и охраны земель:

Функции управления в области использования и охраны земель

40. Землеустройство

Организация и порядок проведения землеустройства

Основные землеустроительные действия:

41. Территориальное планирование. Виды документов территориального планирования.

42. Мониторинг земель

Содержание государственного мониторинга земель:

Задачи государственного мониторинга земель:

Виды мониторинга земель в зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории:

43. Плата за землю: виды, порядок, юридическое значение

Формы платы за использование земли:

Земельный налог

Налогоплательщики (ст. 388 нк рф):

Объект налогообложения (ст. 389 нк рф):

Арендная плата за землю

44. Оценка земельных участков: виды, порядок, юридического значение. Правовые основы оценки земель

45. Государственный кадастровый учет земельных участков.

46. Государственная регистрация прав на земельные участки. Правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы.

Правовая основа государственной регистрации прав на землю:

Основания для государственной регистрации прав на земельный участок (ст. 16 фз):

Порядок государственной регистрации прав на земельный участок:

В государственной регистрации прав может быть отказано:

Виды документов

Юридическая сила

Утрата документов

47. Государственный земельный надзор. Органы государственного земельного надзора, их полномочия.

Глава XII зк рф устанавливает следующие виды надзора и контроля за использованием и охраной земель:

Государственный земельный надзор (ст. 71 зк рф)

Муниципальный земельный контроль (ст. 72 зк рф)

Общественный земельный контроль (ст. 72.1 зк рф)

48. Виды и содержание юридической ответственности за нарушение земельного законодательства Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства

49. Правовой режим земель: понятие, способы установления Понятие правового режима земель

Виды правового режима земель:

Элементы правового режима земель:

Единство и дифференциация правового режима земель

50. Деление земель на категории: содержание, юридическое значение. Категории земель

51. Зонирование как способ установления правового режима земель и земельных участков. Разрешенное использование земельных участков.

52. Правовой режим земельного участка: понятие, содержание

Субъекты использования земель сельскохозяйственного назначения:

Порядок предоставления и изъятия земель сельскохозяйственного назначения

Особенности изъятия земель сельскохозяйственного назначения

54. Правовой режим сельскохозяйственных угодий

55. Правовой режим земель населённых пунктов

57. Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий и объектов

58. Правовой режим земель лесного фонда

59. Общая характеристика правового режима земель водного фонда Понятие и общая характеристика земель водного фонда

60. Правовой режим земель запаса. Соотношение земель с фондом перераспределения земель

41. Территориальное планирование. Виды документов территориального планирования.

Территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Зоны с особыми условиями использования территории – охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Градостроительный регламент – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, а также налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (абз. 6, ст. 1, глава 1 Федерального закона РФ от 02.01.2000 г. №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре).

Один из важных вопросов территориального планирования – деление земель по целевому назначению на категории, а также зонирование территории.

Земли по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

– земли сельскохозяйственного назначения;

– населенных пунктов;

– промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

– особо охраняемых территорий и объектов;

– лесного фонда;

– водного фонда;

– запаса.

Такое деление земель Российской Федерации на категории – это первый этап разграничения земель по целевому назначению, по существу первый этап своего рода пространственного зонирования территории государства.

При этом границы земель различных категорий определяют посредством отграничения друг от друга, руководствуясь материалами землеустроительной, градостроительной и лесоустроительной документации.

По действующему законодательству отдельные категории земель можно подразделить на виды, в их состав могут входить земельные участки, отнесенные к различным территориальным зонам.

В разделе о составе земель населенных пунктов позиции Градостроительного и Земельного кодексов совпадают и в названную категорию земель на этом основании могут входить жилые, общественно-деловые, производственные зоны, инженерной и транспортной инфраструктуры, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Новым Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (в ред. ФЗ– №343 от 27.12.2009) установлены следующие виды документов территориального планирования:

1) схемы территориального планирования Российской Федерации в области:

– развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи;

Обороны страны и безопасности государства;

Развития энергетики;

Использования и охраны лесного фонда;

Использования и охраны водных объектов;

Развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения;

Защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;

Развития космической деятельности;

Естественных монополий;

В иных, предусмотренных законодательством Российской Федерации областях;

2) схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, включающие в себя: карты (схемы) планируемого развития и размещения охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе:

Объектов энергетических систем регионального значения;

Объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

Линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;

Иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований:

Схемы территориального планирования муниципальных районов;

Генеральные планы населенных пунктов;

Генеральные планы городских округов.

Согласно ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

Объектов электро- и газоснабжения в границах муниципального района;

Автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района;

Иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.

Предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ (в ред. ФЗ– №343 от 27.12.2009) и Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 №191-ФЗ система территориального планирования в нашей стране имеет следующие существенные недостатки, которые не позволят осуществить научно обоснованное планирование и организацию рационального использования земель и их охраны только в составе градостроительной документации.

Во-первых, принятая концепция территориального планирования исходит из интересов развития населенных пунктов, а также в некоторой части планируемого размещения объектов капитального строительства промышленного, транспортного, энергетического и иного назначения. Данная концепция в свое время (конец 60-х – начало 70-х годов прошлого века) превалировала и в экономически развитых зарубежных странах, прежде всего в Западной Европе. Это приводило к нерегулируемой застройке, росту городов, а в условиях дефицита земель и высокой плотности населения – к нарушению экологической стабильности территории.

В конце XX века концепция территориального планирования за рубежом стала ориентироваться на общественные ценности и первоочередное служение общественным интересам. Она осуществляется под девизами: «Экология для всех», «Охрана природы и создание устойчивого производства», а в сельской местности – «Социально – экономическое развитие сельских территорий и поддержание экологической устойчивости местности». При этом затрагиваются незыблемые до этого устои частной собственности на землю и другую недвижимость, а во главу угла ставятся национальные и общественные интересы, процессы «социализации землепользования».

В связи с этим территориальное планирование проводится на основе государственных, региональных и муниципальных планов использования земель и их охраны с учетом зонирования территории. Планы носят обязательный характер и всенародно обсуждаются. Причем в зависимости от уровня планирования и вида территории (сельские и городские), виды и содержание планов существенно различаются.

Во-вторых, документы территориального планирования, устанавливаемые Градостроительным кодексом Российской Федерации, в отличие от землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны, рассматривают землю (территорию) лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что на практике может привести к неоправданной застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых территорий и т.п.

В-третьих, учитывая то, что градостроительные регламенты как составные части Правил землепользования и застройки, согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов)», сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, более 90% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а, следовательно, и находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех вышеуказанных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации.

В-четвертых, территориальное планирование – это инструмент осуществления земельной политики государства. Поэтому оно должно быть сквозным, то есть иерархически взаимосвязанным на различных уровнях государственного управления, реализовывая и увязывая федеральные, региональные и местные интересы через систему логически, информационно и технологически взаимосвязанных документов территориального планирования. Во всем мире разработка документов территориального планирования идет от общего к частному как по вертикали (государство – регион – муниципалитет), так и по горизонтали (вся экономика – отрасли экономики). В этой связи территориальное планирование должно являться или комплексным, или отраслевым.

Вместе с тем Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 9–19) не предусматривает разработки комплексных документов территориального планирования, что внесет серьезные трудности при балансировании развития отраслей и составлении сводной земельной экспликации обустраиваемой территории. Кроме того, различные виды документов территориального планирования, относящиеся к разным уровням управления, не соотносятся между собой ни по названию, ни по содержанию.

Из сказанного можно сделать следующие выводы:

1. Градостроительная деятельность в виде территориального планирования, а также Правила землепользования и застройки распространяются на категории земель, подпадающие под действие градостроительных регламентов, а именно: земель городов и населенных пунктов, промышленности, транспорта и ту часть иных категорий, где земельные участки заняты объектами капитального строительства.

Градостроительное зонирование, осуществляемое в рамках градостроительной деятельности, имеет полномочия решать вопросы использования земель лишь в той мере, в какой оно может быть обеспечено информацией о качестве земель, соответствии качества целевому назначению земель и об организационно-хозяйственных предпосылках развития землепользования. Это говорит о том, что территориальная специфика землепользования, отображаемая на градостроительных схемах, имеет вторичный характер, то есть является результатом территориального зонирования земель, которое должно быть осуществлено в рамках землеустройства, поскольку изучение земель находится в его компетенции.

Следовательно, территориальное планирование должно являться не объектом градостроительной, а объектом землеустроительной деятельности.

История прообраза схемы территориального планирования муниципального образования известна в Российской Федерации в виде схем районной планировки. Схемы районной планировки составлялись землеустроительными организациями на территории всех административных районов нашей страны в 1960-х – начале 1970-х гг. Они решали вопросы совершенствования системы расселения, размещения по территории района производительных сил, территориальной организации производства и размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры (объектов капитального строительства местного значения).

Всего в этот период было разработано более двух тысяч схем районной планировки. В последующем в развитие этих схем на территории административных районов землеустроительными организациями были составлены схемы землеустройства, в которых детализировались вопросы освоения, трансформации и мелиорации земель, развития агропромышленного комплекса районов и охраны природы.

2. Отношения, касающиеся зонирования территорий вне границы населенных пунктов, должны регулироваться не градостроительным кодексом Российской Федерации, а земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий», ввести дополнения и изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» И другие нормативные правовые акты, содержащие в себе положения о зонировании территорий.

3. В связи с тем, что при установлении границы населенного пункта сталкиваются интересы различных административно-территориальных образований между собой, собственников земельных участков, изменяются границы категорий и правовой режим земель, определяются приоритеты развития разных видов землепользования (городского, сельскохозяйственного, лесного, водного и др.), установление границы населенных пунктов должно включаться в состав землеустроительных, а не градостроительных действий, что обеспечит независимое и объективное решение данных вопросов. Данное положение уже имело место в нашей стране и оправдало себя на практике. В условиях развивающегося рыночного оборота земель это обеспечит прозрачность, обоснованность и социальную справедливость принимаемых решений. Поэтому соответствующим образом следует изменить п. 2 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

4. Учитывая то, что из 19,1 млн. га 1 земель населенных пунктов под застройкой и дорогами занято всего 5,2 млн. га (27,3%), а остальные площади составляют: сельскохозяйственные угодья – 9,1 млн. га (47,6%), лесные земли и участки под древесно-кустарниковой растительностью – 2,6 млн. га (13,6%), другие земли и водные объекты – 2,2 млн. га (11,5%), организация использования незастроенных территорий должна осуществляться на основе планов земельно-хозяйственного устройства городов, относящихся также к землеустроительной документации. Порядок разработки и содержание таких планов, оправдавших себя в практике организации рационального землепользования в городах, хорошо известны в землеустройстве.

В целом для научно обоснованного решения и регламентирования всех вопросов территориального планирования необходима корректировка вновь принятого градостроительного и существующего земельного законодательства, определяющего основные положения планирования рационального использования земель и их охраны в системе землеустроительной документации.

Также планирование использования земель населенных пунктов осуществляется на основе разработки генерального плана, который является основным документом планирования земель населенных пунктов на перспективу и в котором на основе анализа использования земель, прогноза развития отраслей экономики и численности населения, научно-обоснованного определения перспективной площади населенного пункта, его границы, функционального, территориального зонирования, правил землепользования и застройки решаются все вопросы территориального планирования населенных пунктов.

Андрианов Н.А., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Нижегородской правовой академии.

Предпосылки создания системы территориального планирования

Проблемы правового регулирования городской застройки в настоящее время приобретают чрезвычайную актуальность. Создание объектов капитального строительства является одной из основных форм инвестиционной деятельности. Вместе с тем их создание - не самоцель: объекты капитального строительства направлены на удовлетворение определенных потребностей общества в увеличении производственных мощностей промышленных предприятий, удовлетворении потребностей населения в жилье, транспорте, социальном обслуживании и коммунальных услугах.

Современный город - достаточно сложный организм, который включает не только здания и сооружения, но и сложные системы транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры. В отношениях, складывающихся в связи с застройкой городских территорий, участвуют многие субъекты: кроме застройщиков в данных отношениях участвуют государство, муниципальные образования, правообладатели существующих на определенной территории объектов, население соответствующих территорий. Создание нового объекта капитального строительства, как правило, затрагивает интересы всех субъектов данных отношений. Это свидетельствует о необходимости существования четких правил застройки территории города, которые должны обеспечивать защиту интересов всех участников складывающихся в ходе застройки отношений.

Государственная политика в настоящее время направлена на создание системы нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере застройки. Основной нормативный акт в данной сфере - Градостроительный кодекс РФ от 22 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (далее - Кодекс).

Градостроительный кодекс РФ закрепляет принципы законодательства о градостроительной деятельности (ст. 2), в числе которых указывает на обеспечение устойчивого развития территорий. Устойчивое развитие территорий определяется в ст. 1 Кодекса как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 Кодекса).

Устойчивость как одно из необходимых свойств развития территорий подразумевает под собой стабильность, предсказуемость и определенность. К сожалению, к настоящему времени большинство городских поселений России столкнулись с проблемами, вызванными хаотичным (неустойчивым) развитием городских территорий. Так, нередки ситуации, когда в результате строительства объектов не учитываются потребности соответствующей территории в энергоресурсах, и ввод в эксплуатацию крупного объекта приводит к нехватке мощностей для строительства и эксплуатации других зданий и сооружений. Нередко в ходе строительства не уделяется должного внимания обеспеченности соответствующей территории объектами социальной инфраструктуры, и население нового микрорайона вынуждено пользоваться услугами больниц, школ, детских садов, находящихся на значительном расстоянии от места жительства. Возникают также ситуации, когда строительство объекта, на первый взгляд удачно вписывающегося в существующую застройку (с точки зрения архитектурного облика, обеспеченности коммуникациями, транспортной и социальной инфраструктурой, местоположения и пр.), существенно затрудняет дальнейшее развитие территории (в связи с этим в городах появился термин "точечная застройка", который определенно имеет негативный оттенок). Непредсказуемость развития территории влечет ошибки в оценке существующих объектов недвижимости. Каждый объект недвижимости уникален, и на его оценку влияет целый комплекс факторов, одним из которых является местоположение объекта. Так, гражданин может купить квартиру, руководствуясь тем, что в непосредственной близости от дома находится участок зеленых насаждений, где можно отдохнуть, погулять с детьми. Однако никто не может гарантировать этому гражданину, что через год-другой на данном участке не будет построен многоэтажный жилой дом, и приобретенная им квартира перестанет обладать тем признаком на основе которого он принимал решение о ее покупке.

Другой комплекс проблем, вызванных неопределенностью в отношениях по застройке территорий городских поселений, связан с порядком принятия решений по вопросам градостроительной деятельности, и в первую очередь - по вопросам предоставления земельных участков под строительство. В ситуации, когда принятие решения о строительстве определенного объекта на земельном участке в составе городской территории зависит не только и не столько от объективных предпосылок к необходимости создания такого объекта, сколько от усмотрения конкретного чиновника, дающего разрешение на строительство, создается благоприятная почва для развития коррупции. В итоге можно наблюдать, как процесс городской застройки развивается вопреки потребностям населения территорий.

Изложенное позволяет судить о необходимости существования понятных и определенных правил, в соответствии с которыми должна развиваться городская территория; правил, которые будут иметь силу юридической нормы и несоответствие которым будет означать незаконность строительства объекта; правил, которые будут обеспечивать права населения соответствующей территории на благоприятные условия жизнедеятельности, позволять всем заинтересованным лицам оценивать перспективу развития территории.

Общие положения о территориальном планировании

Градостроительный кодекс РФ в качестве условий устойчивого развития территорий называет территориальное планирование и градостроительное зонирование. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1 Кодекса). Градостроительное зонирование, в свою очередь, представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 Кодекса).

Градостроительный кодекс РФ предполагает создание трехуровневой системы территориального планирования. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования подразделяются на:

• документы территориального планирования Российской Федерации;
• документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
• документы территориального планирования муниципальных образований.

Территориальное планирование, как следует из ч. 1 ст. 9 Кодекса, направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования относятся:

• схемы территориального планирования Российской Федерации;
• схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
• схемы территориального планирования муниципальных районов;
• генеральные планы поселений;
• генеральные планы городских округов.

В документах территориального планирования отображаются границы субъектов Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований; особых экономических зон; муниципальных образований; существующие и планируемые границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий, границы земель обороны и безопасности; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы территорий, подверженных риску воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; существующие объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения; границы размещения планируемых объектов капитального строительства.

В качестве общей посылки Кодекс предполагает самостоятельную разработку документов территориального планирования органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Вместе с тем ст. 27 Кодекса допускает совместную подготовку проектов документов территориального планирования. С инициативой о совместной подготовке документов территориального планирования могут выступить федеральные органы исполнительной власти, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает максимальную открытость процесса подготовки и утверждения документов территориального планирования. Так, проекты документов территориального планирования подлежат обязательному опубликованию и могут размещаться в сети Интернет на официальных сайтах соответствующих государственных или муниципальных органов. В таком же порядке подлежат опубликованию уже утвержденные документы территориального планирования. При этом правообладатели земельных участков и существующих объектов капитального строительства вправе в судебном порядке оспорить положения документов территориального планирования (независимо от того, принят этот документ на федеральном, региональном или местном уровне).

Генеральный план города как основной документ территориального планирования в сфере городской застройки

Наиболее важную роль в регулировании застройки городских поселений играет генеральный план города. На картах (схемах), содержащихся в генеральном плане города, должны отображаться (ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ):

• границы города;
• границы земель сельскохозяйственного назначения; границы земель для обеспечения космической деятельности; границы земель обороны и безопасности; границы земель иного специального назначения; границы земель лесного фонда; границы земель водного фонда; границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения;
• существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;
• границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;
• границы территорий объектов культурного наследия;
• границы зон с особыми условиями использования территорий;
• границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
• границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;
• границы зон инженерной и транспортной инфраструктур.

Значительная часть указанной информации должна воспроизводиться в генеральном плане города на основе сведений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с этим можно предположить, что принятие генерального плана города в том виде, который соответствует положениям Градостроительного кодекса РФ, может производиться только после утверждения соответствующих документов территориального планирования федерального и регионального уровней.

В основу системы территориального планирования положен принцип функционального деления территории. Функциональные зоны по определению, содержащемуся в Кодексе, представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Кроме понятия "функциональные зоны" градостроительное и земельное законодательство оперирует понятием "территориальные зоны", к которым относятся зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. При этом в ст. 35 Кодекса дается характеристика видов и состава территориальных зон. Аналогичные положения закреплены в ст. 85 ЗК РФ. Что же касается функциональных зон, то ни их виды, ни состав в Градостроительном кодексе не определены. Если учесть, что документы территориального планирования составляют основу для подготовки правил землепользования и застройки, и Кодекс в п. 2 ч. 1 ст. 34 прямо предписывает при определении территориальных зон учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, отсутствие норм, определяющих состав и виды функциональных зон, можно считать пробелом в законодательстве, требующим скорейшего восполнения.

Согласно ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план города должен включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:

• объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах города;
• автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах города;
• иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления города.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает достаточно сложную процедуру создания и реализации генерального плана города, которую можно разделить на следующие этапы:

1. подготовка проекта генерального плана города и его обоснование;
2. согласование проекта генерального плана;
3. опубликование проекта генерального плана, общественные слушания по проекту;
4. утверждение проекта генерального плана города;
5. реализация генерального плана города.

Подготовка проекта генерального плана и его обоснование

Решение о подготовке проекта генерального плана города принимается главой местного самоуправления. Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов с учетом комплексных программ развития города, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования федерального и регионального уровней, региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования.

Таким образом, необходимым условием разработки проекта генерального плана города является наличие нормативов градостроительного проектирования.

Кодекс предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).

Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на региональные и местные.

Региональные нормативы градостроительного проектирования разрабатываются с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются региональным законодательством.

Местные нормативы градостроительного проектирования разрабатываются с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Градостроительный кодекс РФ в ч. 6 ст. 24 устанавливает правило, в соответствии с которым местные нормативы градостроительного проектирования не могут противоречить региональным нормативам.

Подготовка проекта генерального плана города подразумевает обязательное обоснование данного проекта. Обоснование проекта генерального плана включает в себя комплекс следующих мероприятий:

• анализ состояния городской территории, проблем и направлений ее комплексного развития;
• обоснование вариантов решения задач территориального планирования;
• разработка перечня мероприятий по территориальному планированию, этапов их реализации;
• определение перечня основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Результаты мероприятий по обоснованию проекта генерального плана оформляются в виде материалов, которые делятся на две группы:

1. Информация о состоянии городской территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования.

Указанная информация оформляется в виде следующих карт (схем):

• карты (схемы) использования территории города с отображением границ земель различных категорий, иной информации об использовании соответствующей территории;
• карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования федерального и регионального уровней, в том числе:
• карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия;
• карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий; карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов.
• карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий;
• иные карты (схемы).

1. Предложения по территориальному планированию.

Данные предложения отображаются на картах (схемах), которые используются для внесения в них изменений при согласовании проектов генеральных планов и включают в себя:

• карты (схемы) планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон;
• карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения;
• карты (схемы) планируемых границ территорий, документация по планировке которых подлежит разработке в первоочередном порядке;
• карты (схемы) существующих и планируемых границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи;
• иные карты (схемы).

Согласование проекта генерального плана

При наличии предусмотренных ст. 25 Градостроительного кодекса РФ обстоятельств проект генерального плана города до его утверждения подлежит обязательному согласованию. Такое согласование требуется, если проект генерального плана города предполагает изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования РФ планируемых границ земель лесного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, границ земель обороны и безопасности, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках. Порядок такого согласования должен быть определен Правительством РФ.

В случае если предложения, содержащиеся в проекте генерального плана города, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта РФ планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границ земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, проект генерального плана города подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта РФ.

Проект генерального плана города подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с городом, подготовившим проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.

В случае если город находится в границах муниципального района, проект генерального плана подлежит согласованию с органами местного самоуправления данного муниципального района в части учета содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района положений о территориальном планировании. Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории такого муниципального района.

Часть 5 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что при согласовании проекта генерального плана города могут рассматриваться только вопросы, прямо указанные в ч. 1 - 4 ст. 25 Кодекса. Иные вопросы в ходе такого согласования рассматриваться не могут. Данная норма создает условия для реализации каждым органом государственной власти и местного самоуправления своих полномочий в сфере территориального планирования.

Органы государственной власти и местного самоуправления, которым направляется для согласования проект генерального плана, представляют в орган, разработавший проект, свои заключения. В случае если проект генерального плана не согласовывается, глава местного самоуправления принимает решение о создании согласительной комиссии, максимальный срок работы которой не может превышать трех месяцев. Результаты работы согласительной комиссии в виде документа о согласовании проекта генерального плана и подготовленного для утверждения проекта генерального плана с внесенными в него изменениями, а также материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) по несогласованным вопросам направляются главе местного самоуправления, который вправе принять решение о направлении проекта генерального плана на утверждение в представительный орган местного самоуправления либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку.

Опубликование проекта генерального плана и публичные слушания по проекту

Проект генерального плана города публикуется в порядке, установленном для опубликования нормативных актов органов местного самоуправления и иной официальной информации, а также может размещаться на официальном сайте муниципального образования.

Кроме согласования в порядке ст. 25 Градостроительного кодекса проект генерального плана подлежит обязательному обсуждению на публичных слушаниях. Кодекс не устанавливает, в какой последовательности должны проводиться согласование и публичные слушания, однако разумным было бы предположить, что на публичные слушания должен выноситься проект генерального плана, уже согласованный с уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Это объясняется тем, что согласование проекта генерального плана, как было указано выше, производится исключительно по указанным в Кодексе вопросам, отнесенным к компетенции соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, тогда как на публичные слушания выносится проект генерального плана в целом.

Публичные слушания по проекту генерального плана города проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом города и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Население города должно иметь реальную возможность принять участие в публичных слушаниях по проекту генерального плана. В этих целях Кодекс устанавливает, что при проведении публичных слушаний территория города может быть разделена на части исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения. Информация о содержании проекта генерального плана доводится до населения путем организации выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступлений представителей органов местного самоуправления и разработчиков генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Результаты публичных слушаний оформляются в виде заключения, которое подлежит опубликованию в порядке, установленном для опубликования муниципальных правовых актов, и может размещаться на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет.

Протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний вместе с проектом генерального плана города направляются главе местного самоуправления, который принимает решение о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования либо об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку. В случае если проект генерального плана направляется для утверждения в представительный орган муниципального образования, обязательным приложением к данному проекту являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Таким образом, Градостроительный кодекс РФ предоставляет населению городских территорий гарантированную возможность выражения своего мнения относительно вопросов градостроительного планирования и обязывает уполномоченные органы учитывать мнение населения территорий в процессе разработки и утверждения документации о территориальном планировании. Вместе с тем Кодекс не устанавливает критериев, по которым оценивается общественное мнение. Теоретически даже при единогласном возражении населения территории города против предлагаемого проекта генерального плана этот проект может быть представлен на утверждение и впоследствии утвержден представительным органом местного самоуправления. То есть Кодекс, устанавливая порядок проведения согласительных процедур в случае несогласования проекта генерального плана с уполномоченными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, оставляет без внимания (не предполагает даже возможности) проведение согласительных процедур в случае возражения населения городской территории против предлагаемого проекта. Возможно, законодатель оставил решение этого вопроса на усмотрение органов местного самоуправления, нормативными актами которых определяется порядок проведения публичных слушаний, однако в этом случае логичнее было бы обязать соответствующие органы местного самоуправления разработать порядок проведения согласительных процедур и установить требования к такому порядку. Одной из гарантий защиты прав населения на благоприятные условия жизнедеятельности является предусмотренная ст. 29 Градостроительного кодекса возможность инициировать проведение государственной экспертизы генерального плана (какой-либо его части). Однако в п. 6 ст. 29 Кодекса установлено, что получение отрицательного заключения государственной экспертизы не является препятствием для утверждения генерального плана.

В случае если проект генерального плана направляется на доработку, в него вносятся изменения, и на утверждение представительного органа муниципального образования направляется измененный проект генерального плана. К сожалению, Градостроительный кодекс РФ оставляет без внимания вопрос о необходимости повторного проведения публичных слушаний по проекту после внесения изменений в этот проект. Проведение публичных слушаний предусмотрено Кодексом для случаев внесения изменений в уже утвержденный генеральный план города (ч. 17 ст. 24 Кодекса), но не для случаев изменения проекта генерального плана. Представляется, что направление измененного проекта генерального плана города на утверждение без проведения повторных публичных слушаний не позволяет учесть мнение общественности в ходе его утверждения, что является нарушением гарантированного Кодексом права населения выражать свое мнение по вопросам территориального планирования.

Утверждение проекта генерального плана

Утверждение генерального плана города производится представительным органом муниципального образования с учетом результатов согласования проекта генерального плана и публичных слушаний по данному проекту. Градостроительный кодекс РФ не регулирует процедуру утверждения проекта генерального плана. Представляется, что порядок утверждения проекта генерального плана должен определяться уставом города и совпадать с порядком принятия нормативных актов местного самоуправления. Не указывает Кодекс и последствия неутверждения проекта генерального плана. Логично предположить, что в случае неутверждения проекта представительный орган муниципального образования должен возвратить проект генерального плана главе местного самоуправления для направления на доработку с указанием причин, по которым проект не был утвержден. Полезным было бы создание в данном случае согласительной комиссии, в задачи которой входило бы решение спорных вопросов по проекту генерального плана. В любом случае подобные нормы должны быть включены в Градостроительный кодекс РФ.

Реализация генерального плана

Завершающий этап процесса территориального планирования в городе - реализация генерального плана. Порядок реализации генерального плана определяется планом реализации генерального плана, который утверждается главой местного самоуправления в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана.

Часть 2 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ определяет общие требования, предъявляемые к содержанию плана реализации генерального плана. В нем в соответствии с указанной нормой должны содержаться:

• решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в существующие правила землепользования и застройки (которые в соответствии с Кодексом относятся к документам градостроительного зонирования);
• сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов;
• сроки подготовки проектной документации и сроки строительства объектов капитального строительства местного значения;
• финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана.

Таким образом, генеральный план города, являясь документом территориального планирования, должен составить основу для разработки правил землепользования и застройки, которые представляют собой документы градостроительного зонирования территорий. В совокупности генеральный план города и правила землепользования и застройки создают условия для реализации закрепленного в Градостроительном кодексе РФ принципа устойчивого развития городской территории.

Как видно из изложенного, даже самый общий анализ положений градостроительного законодательства о территориальном планировании позволяет выявить ряд существенных проблем, требующих скорейшего разрешения.

Создание системы территориального планирования должно производиться комплексно на федеральном, региональном и местном уровнях. Поскольку документы территориального планирования каждого последующего уровня должны воспроизводить информацию, содержащуюся в документах территориального планирования предыдущего уровня, их подготовка должна вестись либо совместно, либо последовательно.

Основным документом территориального планирования, определяющим развитие городской территории, является генеральный план города. В основу территориального планирования положен принцип деления городской территории на функциональные зоны, с учетом которых формируются территориальные зоны, отображаемые в правилах землепользования и застройки. Во избежание возникновения противоречий между документами территориального планирования и предусмотренной законодательством классификацией и составом территориальных зон необходимо на нормативном уровне закрепить виды и состав функциональных зон, отображаемых в генеральных планах.

Обязательным условием разработки генерального плана города по смыслу градостроительного законодательства является наличие разработанных и утвержденных в установленном порядке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Следовательно, разработку проекта генерального плана города должно предварять утверждение данных нормативов.

Безусловно, с положительной стороны следует отметить закрепление в Кодексе прав населения городских территорий на выражение своего мнения по вопросам территориального планирования. Однако без определения критериев учета такого мнения и механизмов преодоления возникших разногласий участие общественности в процессе территориального планирования останется простой формальностью.

Вместе с тем несмотря на наличие указанных проблем, следует признать идею территориального планирования разумной и перспективной. Остается надеяться, что территориальное планирование составит основу устойчивого развития городской территории, позволит обеспечить стабильность, определенность и предсказуемость развития территории города, защиту публичных и частных интересов в ходе создания новых и эксплуатации существующих объектов капитального строительства.

Понятие, предмет и задачи территориального планирования Территориальное планирование - это теория и практика наиболее рациональной организации территории и размещения в ее пределах производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с комплексным учетом его географических, экономических, архитектурно строительных и инженерно строительных факторов и условий. Основывается на учете пространственных территориальных закономерностей размещения природных, социальных и экономических явлений и их взаимодействий. Комплексное территориальное планирование включает организацию территории с учетом социально экологических потребностей: v промышленного производства, v сельского хозяйства, v селитебных, v коммунальных, v транспортных, v рекреационных, v экологических и др. Территориальное планирование ведется на приоритетах геоэкологической стабилизации территории и (как правило) включает территориальное экологическое планирование (планирование экологической инфраструктуры). 1

Процесс территориального проектирования осуществляется деятельностью государственных органов, юридических и физических лиц. Работы осуществляются по комплексному проектированию территориальных объектов всех уровней - от национального до локального, включая проектирование отдельных объектов в целях рациональной организации территории, эффективного развития производительных сил, решения социальных и экологических задач. Территориальное проектирование охватывает разработку: v. Генеральной схемы расселения на территории страны, vсхем и проектов районных планировок, vгенеральных планов городов и сельских поселений, vпроектов промышленных и рекреационных зон, vотдельных предприятий, vжилых районов и массивов, vорганизация транспорта и улично дорожной сети, vкоммунального хозяйства и др. Одними из актуальных вопросов территориального планирования являются вопросы охраны и рационального использования окружающей среды, в частности организация средообразующего каркаса устойчивого развития региона. 2

Территориальное планирование развивается как теория и практика наиболее рационального размещения на территории данного района производственных предприятий, коммуникаций и мест расселения с учетом его географических, экономических, архитектурно строительных и инженерно строительных факторов и условий. Территориальное планирование призвано конкретизировать на местности, с «привязкой к территории» прогнозы, программы и планы развития районных народнохозяйственных комплексов, существенно их дополняя. 3

Основные задачи планировки и застройки территории: vобоснование будущих потребностей и определение преобладающих направлений использования территорий; vучет государственных, общественных и частных интересов при планировке, застройке и ином использовании территорий; vобоснование распределения земель по целевому назначению и использование территорий для градостроительных нужд; vобеспечение рационального расселения и определение направлений устойчивого развития населенных пунктов; vопределение и рациональное расположение территорий жилищной и общественной застройки, промышленных, рекреационных, природоохранных, оздоровительных, историко культурных и иных территорий; vобоснование и установление режима рационального использования земель и застройки территорий, на которых предусмотрена перспективная градостроительная деятельность; vопределение территорий, представляющих особую экологическую, научную, эстетическую, историко культурную ценность, установление предусмотренных законодательством ограничений на их планировку, застройку и иное использование; vохрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. 4

Территориальные объекты планирования: административно территориальные образования (государство, автономные республики, административные области и др.), отдельные части территории этих образований (зоны свободного экономического развития), экономические сельскохозяйственные районы, городские и сельские поселения, рекреационные зоны. Проектируемые территории – очень сложные социально экономико природные системы (геосистемы) 5

Особенности объектов территориального планирования v Разнокачественность и разнотипность элементов (экономических, природно ресурсных, экологических, общественных, культур ных и др.), составляющих системы, аличие прямых и обратных связей, цепных реакций. н v Динамизм (различные темпы развития составных частей). Цепная реакцию в результате изменения внешних факторов. v Нелинейный характер развития системы, проявляющийся в ее стохастичности (вероятностный характер изменений и ненадежность прогнозов) и наличии неопределенности (недостаточность и искажение информации, незнание, неизбежность свойств развития системы). v Инерционность – отдельные звенья наращиваются на каркасе системы, которая изменяется значительно медленнее по сравнению с формирующими ее факторами. v Полииерархичность, сочетающаяся с изменением характера координации и субординации подсистем и элементов). v Наличие противоречий и конфликтов между составными частями системы по причине ограниченности ресурсов (в первую очередь – территории). v Наличие большого «лага запаздывания» момента реализации проектных решений по отношению к моменту конструирования системы. v Невозможность реального эксперимента. Возможность лишь имитационного моделирования и прогноза. 6

Основные нормативно-правовые документы v Градостроительный кодекс РФ; v Федеральный закон от 06. 10. 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ; v Земельный кодекс РФ от 25. 10. 2001 г. ; v Лесной кодекс РФ от 04. 12. 2006 г. ; v Водный кодекс РФ от 03. 06. 2006 г. № 74 ФЗ; v Федеральный закон от 29. 12. 2004 г. № 191 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» ; v Федеральный закон от 21. 12. 2004 г. № 172 ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» ; v Федеральный закон от 25. 10. 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» ; v Федеральный закон от 25. 06. 2002 г. № 73 ФЗ «Об объектах культурного наследия» ; v Федеральный закон от 14. 03. 1995 г. № 33 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ; v Постановление Правительства РФ от 24. 03. 2007 г. № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ и проектов документов территориального планирования муниципальных образований» ; v Постановление Правительства РФ от 25. 12. 2006 г. № 804 «Об утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов территориального планирования, а также о составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования» и др. 7

Связь территориального планирования с другими науками v. География: Ø экономическая география, Ø некоторые разделы физической географии (прежде всего, ландшафтоведение), Ø геоэкология, Ø картография и др. v. Экономика v. Градостроительство (технико экономические основы перспективного развития и планировки населенных мест, выбор территории для строительства), v. Экология человека 8

Связь с географической наукой vразработка программ и методики изучения территории, vсбор и систематизация имеющихся данных о территории, vэкспедиционные обследования, обработка и сводка материалов обследования, vподготовка картографической основы, vподготовка проектных предложений территориального планирования, vэкологическое обоснование схем и проектов терпланирования, vпрогноз изменения экологической ситуации после введения в действие планируемого объекта, vпланирование и осуществление природоохранных мероприятий. 9

Связь с гигиенической наукой и практической деятельностью санитарных органов vустановление правил, норм и рекомендаций по выбору территории для производственных предприятий, жилых массивов и мест отдыха. Связь с градостроительством vиспользование проектов планировки населенных мест, vиспользование перспектив развития и реконструкции других населенных мест, развивающихся в том же районе. 10

Опыт территориального планирования в США Задачи: v выяв ление потенциальных возможностей развития хозяйства тдельных районов с целью о использования их ресурсов, охраны их природных богатств, осуществления «больших работ» по строитель ству крупных водохозяйственных или энергетических ооружений; с v решение проблем упорядочения стихийно скла дывающихся скоплений городов (в районах Нью Йорка, Филадельфии, Чикаго, Детройта, Кливленда, Питтсбурга, Лос Анджелеса и др.). Существующие Руково дство проектно планировочными работами районные возложено на специально планировочные схе мы: создаваемые по отдельным vштата Массачусетс, рай онам ланировочные п v. Лос Анджелеса, v. Вашингтона, комитеты. v. Фила дельфии, В Нью Йорке в 1929 г. v. Чикаго, образована ассоциация v. Нью Йорка, районного плана города и vдолины р. Теннесси прилегающей к нему зоны. и др. США. Концепция единого градостроительного развития страны Схема планировки Манхэттена, предложенная в 1807 г. 11

Опыт территориального планирования в Швейцарии Задачи: v расширение инфраструктуры, v повышение качества жилищных условий, v повышение качества образования, культуры и др. На федеральном уровне развиваются общие направления организации территории: v тенденция к соединению городов Швейцарии через общественные и частные пути сообщения, сети телекоммуникаций с использованием существующих инфраструктур; v разработка центров разгрузки в больших агломерациях; v развитие основных центров в пределах железнодорожной сети; v интенсивное развитие поселений через систему ограничений и рационального использования имеющегося застроенного пространства; v сохранение и качественное развитие сельского хозяйства. На уровне контонов: v планирование и координация всех видов деятельности (координация с общинами). На уровне общин регулируется использование и застройка вместе с частными собственниками; частные собственники и инвесторы вместе с общинами формируют элементы застройки и определяют: v цель, место и направление использования земельного участка; v зонирование поселка и его изменение во времени. 12

Опыт территориального планирования в Швейцарии Стратегия территориального планирования в Швейцарии – совместная работа участников этого процесса всех уровней. Коммунальное территориальное планирование базируется на идеальной модели территории, полученной при совместной работе специалистов с политиками и населением. С помощью идеальных моделей разрабатывается коммунальное нормативное планирование, которое является инструментом координации актуальных тенденций развития территории. План Рапперсвиля 13

Опыт территориального планирования в Англии 1920 1940 е гг. – период интенсивного развития работ по районной планировке Комитеты по районной планировке формируются из представителей местных органов Разработаны районные планировочные схе мы для: v. Донкастера, v. Манчестера, v. Ланкастера, v. Честерфилда, v. Восточного Кента, v. Западного Кента, v. Розерхема, v. Бредфорда и Лидса, v. Брайтона, vдолины р. Клайд (Глазго и окружающий его район) и др. В период второй мировой войны под руководством Аберкромби разработан план Большого Лондона, охвативший прилегающие к городу территории. На основании закона 1948 г. , схемы районной планировки («Планы развития») составлялись в границах крупных административных делений (графств) и охва тили почти всю территорию Англии. 14

Опыт территориального планирования в Чехословакии В 1954 году учрежден Государ ственный институт районной планировки Праге. в Несколькими годами позднее был учрежден Госу дарственный институт районной планировки в Братиславе. Задача: разработка на основе плана развития народного хозяйства страны проектов районной планировки территорий, представляющих единое целое по политическим, экономическим или природным условиям, координация нового строительства с уже существующими хозяйственными комплексами и насе ленными местами, в наиболее разумном «вписывании» новых объектов в сложившуюся ситуацию. Проекты районной плани ровки лужили основой правильного и коор динированного размещения всех видов строительства с для обеспечения всех перспективных интересов района в це лом. Составлены проекты районной планировки многих важнейших районов страны: v Остравско Карвинского угольного бассейна, v Мостецкого (Северо Чешского) буроугольного бассейна, v Соколовско Хебского буроугольного района, v бассейна лигнита и сельскохозяйственного района в Южной Моравии, v при брежных айонов Эльбы - Огрже - Влтавы (для рационального раз мещение ромышленности и в развитии жилых р п районов вдоль рек), v района Высокие Татры (решение проблем размещения мест отдыха и эффек тивного использования природных факторов), v зон влия ния овых гидроэлектростанций н и др. 15

Опыт территориального планирования в других странах В Германии еще до второй мировой войны район ными планировочными схемами были охвачены промышленные районы: v. Рурский, v. Средне Германский, v. Западно Саксонский и др. Наиболее известную и интересную работу представ ляет собой айонная планировка Рурского р индустриаль ного района, в котором сосредоточено большое количе ство угольных шахт, металлургических, химических, машиностроительных заводов и других предприятий. Работой по планировке Рурского района руководил Союз по расселению Рурского угольного округа, в состав ко торого входили представители муниципалитетов, про мышленных округов, научных учреждений. Во Франции схемы районной планировки разрабаты ваются для многих районов страны. Наибольшей изве стностью пользуется хема по с расширению Парижа. Зада чи схемы: разуплотнение Парижа, развитие сети Реконструкция Парижа пригородных парков, охрана ландшафта. по плану барона Оссмана

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР Довоенный период Б. В. Сакулин, И. А. Фомин, Л. А. Ильин, А. П. Иваницкий В. Н. Семенов (Институт градостроительства академии архитектуры СССР) – 1913 г. , проект крупного поселка для служащих Московско Казанской железной дороги у ст. Прозоровская 1927 г. «Бюро по планировке городов» – проекты планировки Астрахани, Куйбышева, Брянска, Минска и др. 1931 г. «Гипрогор» – проекты планировки Сталинграда, Апшеронского полуострова и Баку и др. 20 30 е годы план ГОЭЛРО – строительство системы крупных районных электростанций на базе дешевых источников энергии, центров крупных промышленных комплексов, формированию которых предшествовало проектирование типа районной планировки. Проекты крупнейших угольных центров страны: v Кузбасс (1934 1936 гг.), v Донбасс (1940 1946 гг.), важнейших рекреационных районов: v Южный берег Крыма (1932 1937 гг.), v Кавказские Минеральные Воды (1937 1938 гг.) и др.

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР Послевоенный период Программа Ангаро Енисейского комплекса каскадов ГЭС на Ангаре и Енисее со строительством на их базе алюминиевых, лесоперерабатывающих, химических и др. заводов Выполнены схемы районной планировки vзон влияния Братской, Красноярской, Саяно Шушенской, Усть Илимской, Богучанской ГЭС, v. Иркутско Черемховского и других промышленных узлов. 1960 е годы Районной планировкой была охвачена вся территория активного хозяйственного развития страны. Программа освоения Западно Сибирского нефтегазопромышленного района Разработаны планировки районов Тюменской и Томской областей. 18

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР В 1970 -е годы были начаты разработки генеральных концепций развития (генеральных схем) и расселения на всесоюзном, республиканском уровнях и на уровне экономических районов/макрорегионов. Переход к комплексному развитию и размещению производительных сил и расселения, использованию экономического потенциала регионов в целом. На основе предложений районной планировки были v размещены крупные промышленные комплексы в Братске, Волжском, Тольятти, Набережных Челнах, Усть-Илимске, Саяногорске, Зиме и других городах; v выявлены удобные строительные площадки, благоприятные для размещения новых городов; v разработаны проекты развития крупнейших городских агломераций; v получили развитие прогрессивные предложения по освоению ресурсных районов, в том числе богатых запасами нефти, газа, угля, рудами цветных и черных металлов, древесиной, гидроэнергией; v выполнены многочисленные проекты развития курортных и горно туристических районов. Были разработаны программа строительства Байкало-Амурской железно-дорожной магистрали (БАМ) и План развития г. Свердловска, программа развития Канско-Ачинского топливно-энергетического комплекса (КАТЭК) 1972 г. В связи с этим разрабатывались: v Генеральная схема районной планировки зоны влияния БАМ, включавшая проектирование 14 территориально производственных комплексов (ТПК) вдоль магистрали и нескольких десятков городов и городских поселков, расположенных в пределах этих ТПК; v Территориальная комплексная схема охраны природы (Тер. КСОП) зоны влияния БАМ, в которой были отражены основные природоохранные, экологические проблемы указанной территории и намечены пути их решения; v Проектно планировочные работы разрабатывались КАТЭКа, особенно его западной части – Причулымского промышленного района 19

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР 1980 -е и 1990 -е годы В союзных республиках СССР разработаны проекты районной планировки для более 3000 административных районов. Разрабатывались важнейшие схемы и проекты районной планировки: vпромышленных агломераций (Тольятти - Жигули, Набережные Челны, Богучаны), vряда областей Сибири и Центральной России, в т. ч. Московской области, vрекреационных районов Кавказских Минеральных Вод, Большого Сочи и др. 20

История развития терпланирования в России и странах бывшего СССР К началу 90 -х годов в союзных республиках СССР были разработаны проекты районной планировки для более чем 3000 административных районов. Кроме уже названных выше, в различные периоды разрабатывался ряд крупных региональных программ, охватывавших обширные территории, например по освоению целинных земель в районах Северного Казахстана, юга Западной Сибири и Урала, полезащитного лесоразведения в районах Черноземного центра, развития сельского хозяйства в Нечерноземной зоне, мелиорации засушливых земель в районах Нижнего Поволжья, в Узбекистане и др. , которые также предполагали разработку районных планировок в соответствующих регионах. В СССР к началу 90 х годов ХХ века сформировалась весьма сложная иерархическая система научно проектных работ по градостроительству, включившая: v Генеральную схему расселения на территории СССР; v Региональные схемы расселения союзных республик и крупных экономических районов; v Схемы и проекты районной планировки; v Генеральные планы городов. 21

Генеральная схема расселения на территории СССР Создана в 70 х годах XIX в. Представляла собой впервые разработанную долгосрочную концепцию развития системы населенных мест в масштабе страны. Предусматривала решение наиболее крупных проблем расселения, включая расчеты и прогнозы, связанные с формированием расселения на 15 20 лет. Была направлена на достижение следующих целей: 1. Создание градостроительных условий для всестороннего развития человека: v сдерживание роста населения крупнейших городов и улучшение условий проживания; v активизация развития и повышение уровня благоустройства и культурно бытового обслуживания населения малых и средних городов и поселков городского типа, имеющих необходимые предпосылки для роста; v повышение пространственно временной доступности крупных научно образовательных и культурных центров страны для населения малых и средних городов, поселков городского типа и Принципиальная схема расселения в СССР сельских поселений; v обеспечение более пропорционального, сбалансированного развития сети населенных мест с преодолением различий в уровне культурно бытового обслуживания населения и благоустройства в городах различной величины и народнохозяйственного профиля; v создание условий расселения, благоприятствующих существенному повышению уровня культурно бытового обслуживания и благоустройства сельских поселений; повышение доступности зон отдыха для населения городов и поселков различной величины и народнохозяйственного профиля. 2. Развитие городов и поселков с учетом охраны и улучшения окружающей среды: v создание условий расселения, благоприятствующих росту концентрации производства и городов без увеличения уровня загрязнения окружающей среды; v сохранение от застройки и перегрузки участков с ценным природным ландшафтом с учетом развития городов и роста интенсивности туризма; v предотвращение нарушений и восстановление экологического равновесия в городских агломерациях и других районах интенсивного городского развития, а также курортных зонах; предотвращение срастания населенных мест и сохранение лесопарковых зон и других зеленых насаждений в городах и прилегающих к ним районах. Недостатки Генеральной схемы расселения на территории СССР: v необязательностью рекомендаций и вообще градостроительных решений схемы для министерств и ведомств; v слабость территориального управления; v отсутствие органов, регулирующих развитие естественно сложившихся поселенческих структур, таких как агломерации или урбанизированные районы.

Региональные схемы расселения Цели и задачи региональных схем расселения союзных республик и крупных экономических районов адаптированы для конкретных регионов Региональная схема расселения должна содержать: vоценку ресурсного потенциала и комплексный анализ территории, vвыявление проблем развития, vпрогноз формирования систем расселения и организации территории в специфических условиях региона, vпредложения по развитию инженерно транспортных инфраструктур, vсохранению природного и историко культурного наследия в границах проектируемого региона с учетом интересов административно территориальных единиц, входящих в границы проектируемого региона. 23

Районная планировка Задача районной планировки – разработка рациональной планировочной организации территории в целях обеспечения оптимальных условий для развития производства, совершенствования существующих и создание новых систем расселения, межселенного обслуживания населения, охраны окружающей среды, сохранения памятников материальной культуры, защиты населенных пунктов и территорий от опасных геологических и гидрогеологических процессов с учетом эффективного и комплексного использования природных, энергетических, материальных и трудовых ресурсов. Схемы и проекты районной планировки позволяли осуществлять: v размещение и проектирование новых, расширение и реконструкция существующих объектов: o промышленных, Структурная схема районной планировки Москвы и области: o промышленно энергетических, 1 - граница Москвы; 2 - лесопарковый защитный пояс; 3 - пригородная зона Москвы; 4 - граница Московской области; o агропромышленных, 5 - местные системы расселения во внешней зоне Московской области, 6 - города - производственно-общественный центры o предприятий строительной индустрии и других народнохозяйственных местных систем расселения; 7 – города - областные центры комплексов, o курортов зон массового отдыха и туризма и других крупных объектов и связанных с ними городов и других населенных пунктов, o магистральных и внутрирайонных инженерных и транспортных коммуникаций и сооружений Схема районной планировки содержала принципиальные решения по функциональному зонированию территории, взаимоувязанному комплексному размещению основных объектов народного хозяйства и расселению населения с определением масштабов развития населенных пунктов, по пригородным и зеленым зонам городов, инженерному оборудованию, защите городов от опасных геологических и гидрогеологических процессов, охране окружающей среды и 24 памятников истории и культуры.

Генеральный план Проектными работами по развитию городов занимался проектный институт – Гипрогор – с филиалами в Ленинграде, Харькове. Основное внимание уделялось проектированию промышленных объектов, зачастую без утвержденных проектов населенных мест, что привело к возникновению следующих проблем: v появление отдельных поселения, располагавшихся в отрыве от основного города; v строительство жилых кварталов в санитарной зоне предприятий, не отвечающей нормальным санитарно гигиеническим условиям. К 60 м годам ХХ века была сформулирована государственная нормативно градостроительная документация, на основе которой развивались отдельные территории и населенные пункты (в том числе города) на всем пространстве страны. Среди нормативных документов особая роль принадлежит строительным нормам и правилам (СНи. П). В 1960– 1980 е годы широкое распространение получили генеральные планы сельских поселений. Основной приоритет при этом – преобразование колхозных деревень и сел в укрупнённые населённые пункты городского типа, для этого ставились следующие задачи: v переход сельского хозяйства на индустриальную основу; v создание аграрно промышленных комплексов и объединений; v расширение межхозяйственных и межотраслевых связей; v интенсификация трудовых и культурно бытовых контактов городского и сельского населения; v развитие дорожной сети и транспорта. При создании генерального плана решались следующие задачи: v функциональное зонирование территорий; v организация транспортных и пешеходных связей внутри посёлка, а также с соседними пунктами, с с/х угодьями и отдельно расположенными производственными комплексами, фермами и др. ; v целесообразное расположение жилой и производственной застройки, зданий общественного назначения; формирование общественного центра; v организация досуга и отдыха. 25

Градостроительный кодекс РФ Декабрь 1991 г. Распад СССР – перестала существовать единая система территориальной организации и планирования. Градостроительная политика стала «давать сбои» . Последствия: v хаотичный характер развития и использования территории в региональных масштабах; v деградация сельхозземель; v неконтролируемое дачное и коттеджное строительство без необходимых социальной, транспортной и инженерной инфраструктур; v значительный износ инженерных сетей; v недостаточный уровень развития транспортных магистралей. Градостроительный кодекс РФ принят в декабре 2004 г. Согласно документу, любая территория должна иметь разработанные и утвержденные на уровне Министерства регионального развития РФ документы, регулирующие градостроительную деятельность – от Схем терпланирования субъектов РФ и муниципальных районов до Генеральных планов развития городов. Градостроительный кодекс обязателен для всех администраций: v субъектов РФ, v муниципальных районов, v городских округов, v городских и сельских поселений. Кодексом предписана реализация подобных проектных предложений. Согласно Градостроительному кодексу РФ, территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 26

Ландшафтно-геоэкологические основы терпланирования Природные факторы Территориальное планирование определяется природными условиями выбранной территории: v природной зоной (тип и характер строительства, количество средообразующих ресурсов); v геолого геоморфологическими условиями (выбор территории или площадки для того или иного вида деятельности и строительства, тип конструкции зданий и сооружений и др. ; v сейсмичностью территории (определяет приоритетность использования, необходимость противосейсмичных мероприятий: дома строятся с противосейсмическим каркасом, выбираются соответствующие строительные материалы и др.); v природными ресурсами (наличием полезных ископаемых, и рекреационных и иных ресурсов); v экологическим состоянием территории (в т. ч. фоновое загрязнение, характер переноса загрязняющих веществ и др.) – ограничивает развитие территории, предусматривает проектирование стабилизирующих окружающую среду мероприятий и др. Социально-экономические факторы v количество и плотность населения, наличие трудовых ресурсов для данного вида деятельности и др. ; v уровень промышленного развития – способствует расселению, развитию вспомогательных и обслуживающих отраслей промышленности, но высокий уровень промышленного развития ограничивает рост этого региона (за счет процессов саморазвития); v инфраструктура – транспортная сеть, коммуникации и т. п. 27

Ландшафт, его свойства Ландшафт - это относительно однородный участок земной поверхности, в пределах которого все природные компоненты (приземный слой атмосферы, растительность, почвы, наружная часть литосферы и др.) и деятельность людей взаимосвязаны и взаимообусловлены. В настоящее время сложилось несколько определений термина. Природный ландшафт (условно коренной) – это ландшафт, сформировавшийся и существующий под влиянием только природных факторов, практически не испытывающий влияния деятельности человека. Во второй группе определений ландшафт рассматривается как территориальная система, в которой взаимосвязаны как природные, так и антропогенно техногенные элементы – антропогенный или культурный ландшафт. Антропогенные ландшафты по Ф. Н. Милькову - это или созданные человеком ландшафты, или природные ландшафты, в которых хотя бы один компонент природы изменен хозяйственной деятельностью человека К антропогенным относят широкую группу ландшафтов как сознательно и целенаправленно созданных человеком для выполнения тех или иных социально экономических функций, так и возникших в результате непреднамеренного изменения природных ландшафтов. 28

Ландшафт, его свойства Компоненты природной среды. Согласно Федеральному зако ну «Об охране окружающей среды» - то: э v земля, v недра, v почвы, v поверхностные и подземные воды, v атмосферный воздух, v раститель ный животный мир и иные организмы, и v озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечива ющие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Данное определение включает те природные компоненты, кото рые являются бъектами о природоохранного или экологического права. Компоненты ландшафта - это вещественные составные ча сти андшафта: л v атмосферный воздух (в пределах тропосферы), v поверхностные и подземные воды, v горные породы (в пределах верхнего слоя литос феры), v почвы, v растительный и животный мир. В состав антропо генного ландшафта входят, кроме того, различные объекты, оздан ные с людьми (здания и сооружения, посевы культурных растений, археологические артефакты и др.). Окружающая среда, окружающая человека среда - совокуп ность природных, антропогенных, природно антропогенных объек тов и факторов, окружающих человека и воздействующих на него. Более широкое понятие, чем природная среда, поскольку вклю чает социальные и технические компоненты. 29

Ландшафт, его свойства Функции ландшафта. Общественные и социально экономические: vресурсная (ресурсосодержащая, ресурсовоспроизводящая), vэкологическая (среда жизни и деятельности общества, сохраняющая генофонд, принимающая и перерабатывающая отходы), vэстетическая (источник эстетических потребностей человека). Потенциал ландшафта - характеристика меры воз можного (потенциального) выполнения ландшафтом социально эконо мических функций, отражающая его способности» в удовлетворении различных « потребностей общества. Зависит как от его природных свойств, так и от направления и форм существую щего хозяйственного использования. Рассматривается с социально экономической, хозяйственной, функциональной точек зрения, как способность ландшафта удовлетворять градо строительные, рекреационные, сельскохозяйственные и прочие потребности общества. Потенциал ландшафта в пространстве распределен неравномерно, что связано со сменой характера ландшафтной структуры в прост ранстве, зависимостью потенциала от свойств рельефа и других компонентов ландшафта. 30

Ландшафт, его свойства Ландшафтная структура vполифункциональная – пригодна для разных видов использования (равнина пригодна для любых видов строительства, сельскохозяйственного использования и т. д.), vмонофункциональная – пригодна только для одного вида использования (высокогорье – альпинизм). Потенциал ландшафта изменяется и во времени. Это определяет ся технологическим, культурным, научным, экологическим и другими уровнями развития общества, а также сменой его потребностей. Выделяют ландшафтный потенциал для застройки - наличие в ландшафте подходящих по природным условиям площадей для застройки жильем, коммуника циями и т. д. Таким образом, перед проектированием необходимо дать оценку ландшафтного потенциала, определить функции ландшафта, его возможности (какой вид природопользования даст максимальный эффект). На базе потенциала ландшафта определяют его устойчивость и нормы хозяйственных нагрузок. 31

Ландшафт, его свойства Учет естественной структуры ландшафта при территориальном планировании Все геосистемы, являясь целостными образованиями, обладают территориальной организацией. В природных геосистемах она обуслов лена изменением связей и сочетаний природных компонентов или более мелких геосистем (меньших по площади территориальных участков). Естественный ландшафт имеет определенную исходную структуру, которая в дальнейшем, при застройке территории имеет господствующее значение и является системообразующей в развитии целостной природно социально экономической системы вне зависимости от того, учли мы ее при планировании территории или нет. Морфологическая структура отражает не просто набор составных частей, но и целый комплекс процессов, протекающих внутри этих частей и между ними. Она одновременно отражает статику и динамику геосистемы. В морфологической структуре закрепляются только наиболее устойчивые и продолжительно существующие связи. Ее можно считать своего рода «историей в пространстве» , с помощью которой можно нередко раскрыть «историю во времени» , что необходимо для предсказания дальнейшего развития геосистемы под влиянием при родных или антропогенных факторов. Исследование структуры позволяет выделить устойчивые связи, проследить направление и интенсивность новых связей и состояний с тем, чтобы учесть их при составлении проектов. Сохранение структуры геосистем - показатель их устойчивости; изменения структуры свидетельствуют об их существенных изменениях. 32

Ландшафт, его свойства Для реальной системы характерна полиструктурность, т. е. одновременное наличие нескольких структур. Иерархическая структура интегральных геосистем обра зована сложным сочетанием природных, хозяйственных, технических, социально экономических элементов. Каждый участок территории может быть представлен как состоящий из геосистем нескольких рангов. Так, помимо морфологической, природные геосистемы обладают бассейновой структурой. В настоящее время широко развито понятие о речном бассейне, как о природной и природно хозяйственной системе, где основным связующим звеном является поток воды. Для бассейна характерна смена ландшафтных комплексов от его внешней водораздельной границы к руслу реки. Бассейновый подход широко применяется для целей территориальной организации и рационализации природопользования, особенно его фоновых видов, в частности, сельского хозяйства. В идеале поймы рек могут использоваться под сенокошение, рекреационную деятельность; надпойменные террасы, пологие водораздельные склоны – под пашни, пастбища, техногенные ландшафты (населенные пункты, дороги и т. д). В соответствии с удаленностью от русла, согласно существующему законодательству, выделяют: водоохранные зоны и прибрежно защитные полосы, зоны санитарной охраны, буферные зоны и др. Каждая из этих зон имеет свой режим природопользования. В верховьях бассейна потенциально наиболее экологически чистые ландшафты целесообразно использовать в рекреационных и иных целях, имеющих более высокие требования к окружающей среде, в низовьях, где распространены потенциально более загрязненные ландшафты, допускаются интенсивные виды природопользования.

Ландшафт, его свойства Пространственно-временной характер природных геосистем обусловлен: vизменением их структуры от места к месту (территориальная дифференциация), vсменой их состояний во времени (ритмические, циклические, эволюционные изменения, изменчивость и устойчивость). Смена этих состояний определяется главным образом процессами саморегулирования. Пространственно временные свойства интегральных (природно технических) геосистем обусловлены не только их природными территориальными и временными различиями, но и разным характером составляющих их технических систем, неодинаковым их функционированием и воздействием техники на природную составляющую. Важно то, что изменчивость и устойчи вость интегральных геосистем обеспечивается сочетанием процессов саморегулирования и управления. Воздействия на геосистемы приводят к ряду цепных реакций, аппликативных процессов и другим трудно прогнозируемым явлений, в частности, формированию геоэкологического поля (зоны влияния и развития деструктивных процессов) вокруг строящегося хозяйственного объекта. 34

Проектирование сочетаний геосистем Природно хозяйственные системы (ПХС) в дей ствительности часто тесно связаны друг с другом, воздействуют друг на друга. При территориальном проектировании обычно приходится иметь дело с сочетанием нескольких их типов. ПХС, располагающиеся на од ной территории, функционируют либо одновременно, либо попере менно со сдвигом во времени. В первом случае эксплуатируются одни и те же природные ресурсы, например один водоисточник для промышленных, коммунально бытовых и сельскохозяйственных целей. Во втором - используются разные природные составляющие геосистем (почвы для сельского хозяйства и рельеф для зимних видов спорта). ПХС разного вида, располагающиеся на одной территории, названы Г. Рихтером «синхронными» , в пределах одного природного комплекса - «дублирующими в пространстве» , функционирующие попеременно - «дублирующими во времени» . Отношения между различными геосистемами, объединенными в единую территориальную систему, могут быть нейтральными, соответ ствующими, т. е. дополняющими друга, и конкурирующими - препятствующими или ограничивающими возможности функциониро вания. Учет этих отношений особо важен при тер риториальном проектировании, цель которого - создание непротиво речивых структур природопользования. 35

Проектирование сочетаний геосистем Противоречия, называемые в практике территориального проектирования «конфликтными» , «проблемными» ситуациями, возникают, прежде всего, между различными землепользователями, занимающими определенное пространство. Возникают конкурентные отношения, которые приводят либо к смене типа геосистем, либо к их синхронному сосуществованию. Противоречия и конфликты между различными геосистемами возникают в результате таких неблагоприятных процессов, как: vрезкое сокращение запасов природных ресурсов из за неэкономного их использования; vнарушение механизма воспроизводства природных ресурсов; vухудшение качества и территориального перераспределения природных ресурсов; vзагрязнение окружающей природной среды; vсокращение числа редких и уникальных объектов природы и их исчезновение. 36

Проектирование сочетаний геосистем Вероятность возникновения конфликтов между типами геосистем, их характер и интенсивность зависят и от степени освоенности территории. В староосвоенных районах, где уже длительное время функционируют геосистемы, любые, даже незначительные новые воздействия могут резко усилить существующие, вызвать цепь необратимых последствий. В районах нового (первичного) хозяйствен ного освоения существуют условия для превентивного учета вероятных конфликтных ситуаций еще на стадии проектирования. Для правильной хозяйственной организации района необходимо верно установить: vсвойства и самоорганизующуюся структуру природной подсистемы vнаправление изменения во времени vтип хозяйственного использования территории (город, промышленный район, природно заповедный объект и т. д.) vвид использования (городской квартал, зона отдыха промышленное предприятие и др.) vнаправления изменения природной среды, включая развитие деструктивных процессов, (под воздействием строительства) vустойчивость ландшафта к данному виду деятельности vнормирование нагрузок vвыбор вида строительства (конструкций) и природоохранной инфраструктуры. 37

Проектирование сочетаний геосистем Сочетание природных и антропогенных ландшафтов При проектировании необходимо соблюдение соотношения баланса естественных и антропогенных ландшафтов. Это соотношение зависит от степени устойчивости территории и меняется со сменой природно климатических зон. Так, по Н. Ф. Реймерсу (1990), в степной и лесостепной зональных областях площадь интенсивно используемых земель не должна превышать 60 и 65 % территории соответственно, в горах и тундре – 20 %. Антропогенная преобразованность по Б. И. Кочурову (1993): Классификация земель по степени антропогенной нагрузки (АН) Соотношение площади мало тронутых или нетронутых Балл Виды и категории земель 6 Земли промышленности, транспорта, городов, поселков, инфраструктуры; хозяйственной деятельностью человека территорий к нарушенные земли площади сильно нарушенных горными разработками, Очень высокая 5 Пахотные земли Высокая 4 Пастбища промышленностью или транспортом земель показывает Средняя 3 Залежи, неудобья, солонцы, солончаки интенсивность антропогенной нагрузки. Низкая 2 Земли под водой, болота Степень АН Высшая Очень низкая 1 Природоохранные земли, леса, почво, водоохранные и другие виды лесополос, многолетние насаждения Интенсивность антропогенной нагрузки (АН) и значения коэффициентов напряженности ЭХС территории Коэффициенты абсолютной (Ка) и относительной (Ко) напряженности эколого-хозяйственного состояния (ЭХС) территории Баллы 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Интенсивность (уровень) АН Почти полное отсутствие АН Минимальная Пониженная Умеренная Повышенная Максимальная Предельно максимальная Значения коэффициентов напряженности ЭХС территории Ка Ко свыше 1. 40 свыше 5. 0 1. 01 1. 40 4. 1 5. 0 0. 81 1. 00 3. 1 4. 0 0. 61 0. 80 2. 1 3. 0 0. 41 0. 60 до 2. 0 0. 21 0. 40 38 до 0. 20

Сущность территориального планирования с ландшафтно-геоэкологической точки зрения Адаптивный процесс организации хозяйственной подсистемы (видов природопользования) с природной. Достигается за счёт: vсогласования хозяйственной подсистемы с природной, vнаучно обоснованной территориальной организации, vэкологической инфраструктуры, vбиопозитивного строительства, vбиопозитивных технологий и др. 39

Ландшафтно-геоэкологические основы терпланирования Основные выводы 1. Планируемая хозяйственная подсистема должна быть совместима с природной. Первоначально необходимо определить потенциал ландшафта и функция места, а затем – направление использования и систему нагрузок. 2. Территориальное планирование невозможно вести без учета экологического состояния территории. 3. Хозяйственные объекты должны оптимально вписываться в структуру ландшафта (позиционно динамическую, парагенетическую, морфологическую, бассейновую и биоцентрически сетевую и др.). 4. Соблюдение закона необходимого разнообразия – территориальная система наиболее устойчиво функционирует в том случае, когда она максимально разнообразна как в горизонтальном так и в вертикальном отношении. То есть нужно при проектировании стремиться к разнообразию, тогда и отдача будет больше и ландшафт устойчивее. 5. Прогнозирование и учет прямых и косвенных последствий проектируемых объектов. Каждый объект имеет своё поле воздействия. Как правило, поле формируется за счёт деструктивных процессов (оползневых, карстовых, эрозионных и др.). 6. В структуре проектируемых ландшафтов обязательно наличие элементов экологической инфраструктуры (в том числе средообразующих комплексов). 7. Комплексное использование территории – отходы одного производства должны быть сырьем для другого. 40

Территориальные структуры и их типы Территориальное планирование базируется на выявлении и формировании различных типов территориальных структур или территориальной организации По Б. С. Хореву, территориальная организация общества есть сочетание территориальных структур – расселения населения, производства, природопользования, объединяемых структурами управления в целях осуществления воспроизводства жизни общества в соответствии с целями и на основе действующих в данной общественной формации экономических законов. В настоящее время разработан ряд теоретических моделей рациональной территориальной организации (Лаппо, 1978; Родоман, 1971 и др.): vхозяйства (техносферы), vнаселения (социосферы), vприродной среды (ландшафтной сферы), vприродопользования (системы «природа хозяйство»). Основополагающим выступает принцип рациональной функциональной организации территориального пространства жизнедеятельности человека. 41

Основные элементы природно-хозяйственной мозаики 1) Ареалы наибольшей концентрации населения, производства, инфраструктуры. Территориальная концентрация хозяйства принимает пространственные формы промышленно городских агломераций, урбанизированных районов, транспортных магистралей. Они образуют ядра, зоны и полосы максимальной хозяйственной нагрузки на природную среду – площадные и линейные геотехсистемы). 2) Биоцентры – средообразующие комплексы или «природно географические окна» – основа геоэкологического равновесия региона. Участкам, обладающим средообразующими функциями, целесообразно присвоение статуса особо охранемых природных территорий. 3) Транспортные магистрали – соединительные «коридоры» . Необходимы как для индустриально урбанизированных ареалов, так и для природных окон. Транспортно коммуникационные ленты соединяют хозяйственные ядра, биокоридоры соединяют биоцентры. Сеть биоцентров разных уровней и биокоридоров формирует каркас экологической стабильности территории (Low, 1982). Транспортные магистрали служат каналами техногенных геохимических миграций и распространения синантропных видов растений. Все линейные транспортные геосистемы играют роль мощных гидрологических, биогеохимических и экологических барьеров. 4) Буферные полосы разделяют территориальные участки с разными несовместимыми функциями. Это охранные зоны (буферные территории, оконтуривающие заповедники с целью нейтрализации антропогенного и техногенного воздействия), санитарно защитные зеленые зоны. 42

Закономерности размещения населенных пунктов Подчиняется определенным закономерностям, связанным с законом минимальных усилий, эффектами агломерации (Кристаллер, Леш, Гарнер, Шулер и др.), геометрией ландшафта. В человеческой деятельности проявляется стремление к агломерация для извлечения выгод, которые обеспечивают экономичность укрупнения. Многие виды деятельности оказываются эффективными только тогда, когда они сконцентрированы в дном месте. Решетка Кристаллера Агломерацию можно рассматривать как узлы экономического ландшафта, образующиеся благодаря центростремительным силам. Размещение населенных пунктов 43

Модель поляризованного ландшафта Б. Б. Родоман (1971) разработал принципы построения идеального культурного ландшафта. Идеальная теоретическая модель: на одном полюсе – урбано индустриальная среда, на другом – ООПТ (резерваты строгой охраны). Между двумя полюсами расположен ряд функциональных зон: v к урбано индустриальным землям прилегает агропромышленная зона земледелия и животноводства средней и высокой интенсивности с капитальными постройками, густой сетью дорог; v с резерватами строгой охраны соседствуют национальные и природные парки и другие территории с рекреационной функцией, перемежающиеся с сенокосами, пастбищами, участками ведения неинтенсивного лесного хозяйства. Однотипные функциональные зоны связаны между собой: v ООПТ – экологической инфраструктурой (непрерывная сеть «зеленых коридоров»), v города – транспортной инфраструктурой, рекреационные территории – сетью дорог, троп, приютов. Равновесие поддерживается за счет максимальной удаленности друг от друга различных по функциональному назначению природных и социальных объектов, расположенных на противоположных полюсах.

Модель поляризованного ландшафта Б. М. Эккель разработал на основе использования симметрично отраженного графа рационального жизненного цикла населения: отдых – жилье – санитарно защитная зона – производство. В качестве оси симметрии выступают «коридоры» инфраструктуры. Автор считал, что в целях улучшения условий жизни населения и организации рационального природопользования целесообразно располагать функциональные районы ежедневных жизненных циклов населения в виде ориентированных графов, где места жительства и основные места обслуживания размешались бы между местами работы и отдыха, причем должно быть предусмотрено сохранение подобной ориентации в процессе роста и развития систем взаимодействия природы, населения и техники. Это позволит оптимизировать городскую среду, улучшить экологическую ситуацию. Поляризованный ландшафт Б. Н. Эккеля В дальнейшем модель поляризованного ландшафта детализирована А. Г. Топчиевым Теоретическая модель (картоид) рациональной территориальной организации природопользования (системы «природа-общество») 45

Типы территориальных структур систем расселения В зависимости от типа ландшафта и истории формирования хозяйства региона можно выделить некие идеальные модели территориальных структур. а) Концентрический тип – равнинные территории с явно выраженным доминантным центром (промышленным, административным). Вокруг него в радиально концентрическом направлении формируются населенные пункты. Вторая концентрическая зона, как правило, имеет более развитые промышленные зоны. Основные транспортные нагрузки происходят как в радиальном направлении, так и по «кольцевым» направлениям. б) Полицентрический квадратно прямоугольный тип территориальной структуры – равнинные территории с длительной историей развития. Основные экономические центры примерно равномерно распределены, между ними формируются зоны экономического влияния. Основные магистрали соединяют центры экономического развития. в) Линейный тип формируется по природным условиям (вдоль русел рек, горных массивов). Система расселения в виде основных центров повторяет природный контур, вокруг них могут формироваться второстепенные центры. г) Полицентрический приморско фасадный тип региональной структуры – приморские регионы. Основные экономические центры – портовые и курортные города, расположенные вдоль морского побережья. Вокруг них формируются хинтерланды – зоны экономического влияния. Транспортные магистрали, идущие от портово промышленных центров в глубь суши, отличаются значительными грузо и пассажиропотоками. В то же время «продольные» магистрали, что соединяют приморские центры, как правило менее нагружены. д) Полицентрический центрально бассейновый тип – регионы с развитой горнодобывающей промышленностью. Сочетание экономических центров и городских агломераций формируется в бассейнах бессистемно вокруг центров горнодобывающей промышленности. Как правило, возникают значительные антропогенные и экологические нагрузки в пределах таких центров. е) Центральный тип – слабо освоенные территории. Хозяйственная деятельность локализована в местах разработки минерального сырья, заготовках древесины, оазисного земледелия и др. Основные типы 46 территориальных структур

Территориальное планирование. Основные понятия Территориальное планирование – планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Функциональные зоны – зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, лесным, водным законодательством, а также налогах и сборах, об охране окружающей природной среды и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Зоны с особыми условиями использования территории – охранные, санитарно защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). 47

Территориальное планирование. Основные понятия Градостроительный регламент – устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Градостроительная документация – обобщенное наименование документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, документов градостроительного зонирования муниципальных образований и документации по планировке территорий муниципальных образований, иных документов, разрабатываемых в дополнение к перечисленным, в целях иллюстрации или детальной проработки принятых проектных решений с проработкой архитектурно планировочных решений по застройке территории, разрабатываемых на профессиональной основе. Задание на проектирование (градостроительное задание) – документ, содержащий требования к составу, содержанию и последовательности выполнения работ по разработке проектов генеральных планов, а также к их качеству, порядку и условиям выполнения в составе контракта (договора) на разработку проектов. Градостроительное регулирование – деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по упорядочению градостроительных отношений, возникающих в процессе градостроительной деятельности, осуществляемая посредством принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, утверждения и реализации документов 48 территориального планирования, документации по планировке территории и правил землепользования и застройки.

Территориальное планирование. Основные понятия Нормативы градостроительного проектирования (федеральные, региональные и местные) – совокупность стандартов по разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, включая стандарты обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально бытового назначения, доступности таких объектов для населения, объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), предусматривающих качественные и количественные требования к размещению объектов капитального строительства, территориальных и функциональных зон в целях недопущения причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия, элементов планировочной структуры, публичных сервитутов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий. Инженерные изыскания – изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно строительного проектирования. Красные линии – линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты). Объект капитального строительства (федерального, регионального и местного значения) – существующее и планируемое к строительству здание, строение, сооружение, а также объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. 49

Категории земель Целевое назначение земель и их категории установлены Земельным кодексом РФ. Земли по целевому назначению подразделяются на: v земли сельскохозяйственного назначения; v населенных пунктов; v промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земли иного специального назначения; v особо охраняемых территорий и объектов; v лесного фонда; v водного фонда; v запаса. Границы земель различных категорий определяют посредством отграничения друг от друга, руководствуясь материалами землеустроительной, градостроительной и лесоустроительной документации. По действующему законодательству отдельные категории земель можно подразделить на виды, в их состав могут входить земельные участки, отнесенные к различным территориальным зонам (по Градостроительному кодексу). В разделе о составе земель населенных пунктов позиции Градостроительного и Земельного кодексов совпадают и в названную категорию земель на этом основании могут входить жилые, общественно деловые, производственные зоны, инженерной и транспортной инфраструктуры, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. 50

Процесс и процедура территориального планирования согласно положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации включает следующие этапы: v принятие решения о подготовке документов территориального планирования; v подготовка документов территориального планирования; v публикация документов территориального планирования; v согласование документов территориального планирования; v утверждение документов территориального планирования. Решение о подготовке документов территориального планирования некоторого административно территориального образования принимается главой администрации на основании утвержденного задания на разработку документов территориального планирования, подготовленного уполномоченными органами местного самоуправления в области градостроительной деятельности, выступающего и в качестве заказчика в процессе территориального планирования. Задание на разработку документов территориального планирования до его утверждения подлежит согласованию с уполномоченным исполнительным органом государственной власти более высокого административного порядка в области градостроительной деятельности. 51

Порядок подготовки документов территориального планирования Российской Федерации Постановлением Правительства РФ «Об утверждении положения о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации» от 23 марта 2008 г. № 178 определен порядок подготовки документов территориального планирования РФ, согласно которому определенные министерства и ведомства предоставляют соответствующую информацию в объединенную Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и в Министерство регионального развития Российской Федерации. 52

Уровни территориального планирования В настоящее время планировка территорий в Российской Федерации осуществляется на общегосударственном, региональном и местном уровнях соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Основными документами территориального планирования являются соответствующие схемы территориального планирования. Федеральный уровень Схемы территориального планирования Российской Федерации в различных отраслях Уровень субъекта Российской Федерации Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации Муниципальный уровень Схема территориального планирования муниципального района Генеральный план поселения Генеральный план городского округа Уровень местного самоуправления Правила землепользования и застройки Проект планировки территории Проект межевания территории Градостроительный план 53

Документы территориального планирования федерального уровня Предусматриваются схемы территориального планирования в следующих областях: 1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный), автомобильные дороги федерального значения; 2) оборона страны и безопасность государства; 3) энергетика; 4) высшее образование; 5) здравоохранение. Материалы по обоснованию схем в текстовой форме и в виде карт, в которых изображаются и указываются: 1) местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области; 2) границы субъектов РФ, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области; 3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе: а) планируемые для размещения объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования субъектов РФ, документами территориального планирования муниципальных образований; б) особые экономические зоны; в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; г) территории объектов культурного наследия; д) зоны с особыми условиями использования территорий; е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны. Схемы территориального планирования РФ, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством РФ, за исключением схем территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства (утверждаются Президентом РФ). Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ. 54

Документы территориального планирования субъектов РФ Обязательными являются схемы территориального планирования субъектов РФ в следующих отраслях: 1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; 2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; 3) образование; 4) здравоохранение; 5) физическая культура и спорт; 6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ. Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъектов РФ в текстовой форме содержат: 1) сведения о программах социально экономического развития субъектов РФ (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов регионального значения; 2) обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования; 3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории. Схема территориального планирования субъекта РФ, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. 55

Документы территориального планирования муниципальных образований Документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов. Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий: 1) не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально экономического развития; 2) документами территориального планирования РФ, документами территориального планирования субъекта РФ, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения. В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений – публичные слушания, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний. 56

Документы территориального планирования муниципальных образований Схема территориального планирования муниципального района включает в себя: 1. Текстовые материалы в виде положений о территориальном планировании, содержащих: v цели и задачи территориального планирования; v перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения v обоснование вариантов решения задач территориального планирования; v перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. 2. Графические материалы, включающие: v карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе: o объектов электро и газоснабжения в границах муниципального района; o автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; o иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления. v карты (схемы) использования территории муниципального района; v карты (схемы) ограничений, утверждаемые в составе схем территориального планирования Российской Федерации, схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов поселений, в том числе карты (схемы) границ территорий объектов культурного наследия, карты (схемы) границ зон с особыми условиями использования территорий, карты (схемы) границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карты (схемы) границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства местного значения в случае размещения таких объектов; v карты (схемы) с отображением результатов анализа комплексного развития территории и размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе с учетом результатов инженерных изысканий; v иные карты (схемы). 57

Планировка городских и сельских поселений Функционально планировочная организация территории населённого места При планировке и застройке городов и других поселений необходимо зонировать их территорию с установлением видов преимущественного функционального использования. Перечень функциональных зон документов территориального планирования может включать зоны: v преимущественно жилой застройки, v смешанной и общественно деловой застройки, v производственной застройки, v смешанной застройки, v инженерной и транспортной инфраструктур, v рекреационные зоны, v зоны сельскохозяйственного использования, v зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, v зоны кладбищ, v прочие зоны специального назначения Застройка населенных мест регулируется Сводом правил 42. 13330. 2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» 59

Схема природно-планировочных ограничений при строительстве населенного пункта на свободной территории: 1 – крутой рельеф (i 20%); 2 – плоский рельеф (i 20%); 3 – заболоченные участки; 4 – овраги; 5 – участки активной переработки береговой полосы; 6 – ценные агроландшафты; 7 – лесной массив; 8 – отдельные воронки затухающего карста; 9 – полоса ЛЭП; 10 – полоса отвода железной дороги; 11 – санитарно-защитная зона промпредприятия; 12 – охранная зона водозаборных сооружений 60

Ландшафтное планирование Само понятие «ландшафтное планирование» зародилось и сформировалось в Германии еще в начале XIX в. «Landesverbesserung» – «улучшение земли» ; «Landesverschoenerung» – «украшение земли» ; «Landschaftspflege» – «уход за ландшафтом» ; «Landschaftsgestaltung» – «обустройство ландшафта» . Сегодня термин «ландшафтное планирование» в Германии употребляется как в широком, так и в узком его значении. В широком смысле это «прикладная научная дисциплина, интегрирующая большое количество наук и нацеленная на создание специализированных природных планов, карт и программ мероприятий» . В более узком – законодательно установленное решение задач охраны природы и ухода за ландшафтом для разработки ландшафтных планов и программ, экологического обеспечения общего территориального планирования, вклада в специализированное планирование (дорожное, строительное и др.), планирования в области охраны природы. В немецком законодательстве и практике под ландшафтным планированием понимается «секторальное» (отраслевое) планирование с обязательной ориентацией на природоохранные цели. То есть, речь идет о земле, лесо и водопользовании, рекреационной деятельности и т. п. на незаселенных или слабозаселенных территориях в соответствии со специальным ландшафтным планом, позволяющим гармонично вписывать человеческую деятельность в ландшафтную структуру территории. В ряде зарубежных стран (Германия, Франция и др.) ландшафтное планиро вание вляется составной я частью системы территориального планирования и закреплено на законодательном уровне. Город сад будущего 61

Ландшафтное планирование В России ландшафтное планиро вание ока не имеет обязательного характера и осу ществляется факультативно. п Наиболее близкими по содержанию можно считать районную планировку (Перцик, 1973; Владимиров, Беляев, 1983), территориальную планировку, разрабатываемую в бывших прибалтийских республиках: Латвии (Меллума, 1988), Литве (Каваляускас, 1975; Basalykas, 1977 и др.), Эстонии (Мандер, 1983 и др.) и различные схемы землеустройства. В Литве под территориальной планировкой (краеустройством) понималось «научное регулирование процесса индустриализации, урбанизации и хозяйственного освоения, конструирующее системы рационального использования территории с обеспечением наилучших условий для труда и отдыха населения» . В 1990 х гг. в рамках соглашения и договора между администрацией Иркутской области и Немецким обществом технического сотрудничества были выполнены работы по разработке и реализации проекта «Планирование экологически ориентированного землепользования в Прибайкалье» и региональной программы «Байкал» , выполняемых иркутскими, московскими и немецкими учеными. В результате были представлены рамочные планы экологически ориентированного землепользования в бассейне р. Голоустной, в Ольхонском и других районах Иркутской области, создана нормативно законодательная база регулирования земельных отношений в целях сохранения уникальных природных комплексов региона с учетом интересов населения, выявлены сложности и трудности внедрения ландшафтного планирования в российских условиях. А. Н. Антипов и О. В. Гагаринова (1997) под ландшафтным планированием понимают «метод изучения территории с последующими выводами и рекомендациями по рациональному природопользованию для удовлетворения большей части возможных социально экономических требований в сочетании с охраной природы и уходом за ландшафтом» . 62

63

Документы территориального планирования и градостроительного зонирования

В соответствии со статьей 9 Градостроительного Кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на:

1) документы территориального планирования Российской Федерации;

2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

3) документы территориального планирования муниципальных образований.

Основными документами территориального планирования являются соответствующие схемы территориального планирования. На федеральном уровне в обязательном порядке должны быть схемы территориального планирования в следующих областях: федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный), автомобильные дороги федерального значения; оборона страны и безопасность государства; энергетика; высшее образование; здравоохранение.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации. Обязательными являются схемы территориального планирования субъектов РФ в следующих отраслях: транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт. Иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации. Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъектов Российской Федерации в текстовой форме содержат: сведения о программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов регионального значения; обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования; оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий: не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития; документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.

Градостроительное зонирование является одной из составляющих градостроительной деятельности в соответствии со ст. 1 ГрК РФ. Градостроительное зонирование является важнейшим и эффективным инструментом регулирования градостроительной деятельности и землепользования на территориях муниципальных образований, позволяющим муниципальным образованиям проводить самостоятельную муниципальную политику в области землепользования и застройки.

Регуляция градостроительной деятельности основывается на кодифицированных документах, закрепленных в законодательной базе. Предметом для нормирования и стандартизации в данном случае выступают градостроительные отношения, то есть мероприятия, направленные на развитие территорий, среди которых города и иные поселения. Для проверки соответствия строительно-планировочной деятельности утвержденным нормативам предусмотрена экспертиза проектной документации. ГрК требует соблюдения правил в части разработки документов для выполнения территориального планирования, зонирования, архитектурно-строительных действий, реконструкций и ремонта. Необходимость отдельной разработки правил градостроительного кодекса в этой сфере обусловлена потребностью в обеспечении безопасности объектов застройки, а также целями эффективного предупреждения чрезвычайных ситуаций разного характера и своевременной их ликвидации.

Преимущественно документация содержит проектировочные решения по обустройству и планированию городских и сельских территорий. В частности, пакет включает комплексные территориальные схемы с чертами городских районов и сельских округов. Это могут быть проекты застройки микрорайонов, кварталов и объектов планировочной инфраструктуры. Отдельно предусматривается схема деления административно-территориальных субъектов, которые могут выступать в качестве самостоятельных или отдельных единиц. Пояснительные записки предусматриваются и для земель, входящих в общую структуру планирования. В этой части градостроительная документация приводит сведения о категориях земель, формах собственности, физических параметрах площади, видах использования и т. д. Для городской инфраструктуры специально разрабатываются планировочные решения, касающиеся схем организации улично-дорожных сетей, коммуникационных линий и сооружений.

Документы, регулирующие организацию и развитие территорий, в соответствии с градостроительным кодексом, можно разделить на несколько категорий. Базовым материалом является проект, согласно которому формируются общие черты городских и сельских поселений. Отчасти это способ формирования отдельных территориальных субъектов на разных уровнях - от федерального до муниципального. Далее следует планировочный документ, в котором указываются схемы транспортных сетей и развязок, применяющихся к регионам в целом. На этом уровне градостроительная документация при градостроительном планировании может также охватывать и объекты инженерно-коммуникационного обеспечения населенных пунктов. Более точечно деятельность строителей и архитекторов регулирует проектная документация, касающаяся построек и межевания. В таких материалах предусматривается разметка районов, организация рельефа земли, дорожного движения, а также указываются меры по охране культурно-исторических объектов.

В соответствии с ГрК правилами землепользования и застройки является документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Неотъемлемым элементом Правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты, которыми согласно ч.1 ст.36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Вопрос 2. Территориальное планирование и его значение в установлении правового режима земель населенных пунктов

Появление широкого круга частных собственников в горо­дах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений правообладателей земельных участков. Данные попытки были предприняты в Законе РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации», а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ 1998 г., градостроительных уставах (кодексах) и законах субъектов РФ, иных нормативно-правовых актах. В современной России Градостроительный кодекс РФ определяет четкую последо­вательность разработки градостроительной документации, выделяя стадии территориального планирования {гл. 3), градостроительного зонирования (гл. 4) и планировки территории (гл. 5).

Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, эко­номических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений. Российской Федерации, субъектов РФ, муни­ципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ). В самом общем виде следует отметить, что в данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа – генеральные планы.

Значение федеральной схемы территориального планирования заключается в необходимости закрепления в графическом и тексто­вом виде границ категорий земель, земельных участков и объектов недвижимости, уже находящихся в федеральной собственности, а также границ земель и местоположения объектов, которые будут предназначены для федеральных нужд (отсюда вытекает резерви­рование земельных участков и их последующее изъятие для феде­ральных нужд). На данных схемах фиксируются соответствующие ограничения деятельности, вытекающие из особенностей функ­ционирования действующих либо предусмотренных федеральной схемой объектов.

При подготовке федеральной схемы территориального плани­рования решается ряд важных организационно-правовых вопросов. Так, при разработке схемы возникают трудности с отображением на ней действующих федеральных объектов (большей частью линей­ных), правовой статус которых не получил должной фиксации. Так, для признания автомобильной магистрали дорогой федерального значения этот линейный объект и соответствующий земельный участок должны быть зарегистрированы в данном качестве с по­становкой участка на кадастровый учет; ему должен быть присвоен индивидуальный кадастровый номер; он должен быть зарегистри­рован в федеральную собственность органами Росрегистрации.

Установление границ категорий земель и земельных участков с расположенными на них объектами, отображение ограничений и иных элементов комплексных правовых режимов, предусмотренных различными федеральными законами, нецелесообразно иначе, чем на схеме территориального планирования. В этом случае появляется возможность оценить параметры развития территории, определить наиболее оптимальное место расположения федеральных объектов. Кроме того, принятие схемы позволяет централизованно поставить земельные участки на кадастровый учет, осуществить межевание земель и государственную регистрацию права публичной собст­венности на землю (федеральной, субъекта РФ, муниципальной собственности).

Необходимо подчеркнуть динамику уменьшения заложенных параметров, количества, содержания и видов схем от высшего (Российская Федерация) к нижестоящему (субъект РФ) уровню территориального планирования. Точно так же уменьшается ко­личество объектов и их границ, самостоятельно утверждаемых нижестоящим уровнем территориального планирования. Например, субъект РФ уже не определяет, где разместить объекты обороны и безопасности, а лишь фиксирует на своей схеме (карте) утвер­жденные выше параметры, виды объектов и их границы. Кроме того, на уровне схем территориального планирования субъектов РФ менее жесткий порядок обеспечения секретности. Если на федеральном уровне подчеркивается необходимость обеспечения режима государственной тайны при подготовке и утверждении схем территориального планирования, то на региональном уровне таких ограничений уже нет.

В отличие от документов территориального планирования уров­ня РФ и субъектов РФ, где происходит указание планируемых мест размещения уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд насе­ления, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами террито­риального планирования Российской Федерации и субъектов РФ, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.

На этом уровне население самостоятельно решает, как обу­строить свою территорию, исходя из возможностей местного бюд­жета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую орга­низацию (ВТО) и Европейский союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального пла­нирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Так, планируемое прохождение через территорию му­ниципального образования (например, поселения) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться к объ­ектам как капитального, так и временного строительства.

Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является то, что здесь отображаются не­посредственные иели и задачи в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от феде­рального и регионального уровней. Для решения задач проживания, например, 1500 человек (население поселения – муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной ин­фраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям

Принципиально важным для правового регулирования гра­достроительными средствами земельных отношений является установление и утверждение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст. 7 ЗК РФ (пре­дусматривает разделение земель в границах РФ на семь категорий по целевому назначению), а порядок изменения категории земель определен Законом о переводе земель из одной категории в дру­гую. Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель (кроме, пожалуй, земель населенных пунктов и земель особо охраняемых природных территорий) и в какой форме их утверждать.

Положения гл. 3 Градостроительного кодекса РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст. 10 Кодекса) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального на­значения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.).

На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавля­ются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы (существующие и планируемые) земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сель­скохозяйственных угодий).

На уровне территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель и происходит окончательное графическое от­ражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений (городских окру­гов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.

Таким образом, на картах (схемах) территориального планирования муниципального района отображаются границы всех категорий земель, расположенных на территориях с низкой плотностью населения, не вошедших в состав поселений – муниципальных образований, что имеет большое юридическое значение в части фиксации категории земель в правоустанавливающих документа правообладателей земельных участков, а также при решении вопро­са о переводе земельных участков из одной категории в другую. При составлении таких карт будут использоваться данные государствен­ного земельного кадастра, хотя органы местного самоуправления муниципального района (а в еще большей степени поселения) в определенных пределах могут вносить в них изменения, обуслов­ленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.

Не менее важно и то, что именно на уровне схемы террито­риального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами Минрегиона России. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, от­мечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое гра­фическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования (генеральных планов).

На схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перерас­пределение полномочий между муниципальным районом и поселе­нием также должно быть отражено как в схеме, так и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процесс подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходит согласованно и взаимоувязанно, что исключает возможность возникновения раз­ного рода противоречий в градостроительном развитии территорий как следствие их изоляции.

Результатом процедуры взаимодействия поселения и муници­пального района будет уточнение подходов к разработке докумен­тации территориального планирования. В качестве графической информации в нее должны попасть такие объекты значения му­ниципального района, которые будут реализованы за счет средств бюджета соответствующего уровня. Выделение бюджетных средств на строительство (реконструкцию) объектов, необходимых му­ниципальному району и находящихся в границах входящих в его состав поселений и отраженных в схеме территориального плани­рования района, будет опираться на документальную (правовую) основу (например, планы социально-экономического развития муниципального района). В результате схемы территориального планирования приобретают четко определенный правовой статус и выступают в качестве точного инструмента управления террито­рией. Закрепление в документах территориального планирования муниципального района планируемых объектов капитального строительства поселений обязывает муниципальных должностных лиц и дает определенные гарантии выделения соответствующему поселению субвенций.

Необходимо отметить, что стратегия Градостроительного ко­декса РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. По тексту его неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования Ко­декса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной соб­ственности для строительства с 1 января 2010 г. в случае отсутствия правил землепользования и застройки (п. 14 ст. 3 Вводного закона), что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.