Понятие государственного управления. Понятие и необходимость государственного управления
Live Journal
Facebook
Twitter7.1.1. Необходимость и характер государственного управления
Современные параметры управления и его эволюция определяются многогранными процессами смены социально-экономической и политической систем. Они обострили внимание к вопросам управления, особенно государственного. В оценке их появились крайние суждения. Одно из них сводится к тому, чтобы убрать государственные регуляторы из сферы экономики. Встречается также исключительно негативная оценка роли государства в отдельных социально-культурных областях. Отсутствие в Конституции Российской Федерации термина «государственное управление» привело к появлению точки зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории.
Эти суждения следует признать сомнительными.
Во-первых, в современных условиях государство в силу генезиса и своей природы призвано осуществлять экономическую и социально-культурную политику. Оно выражает при этом различные общественные интересы, но выключение его из упомянутых сфер не позволит ему обеспечить эти интересы.
Во-вторых, значимость государства в экономической и социально-культурной сферах подтверждена историческим отечественным и зарубежным опытом. В кризисной ситуации, в которой находится наша страна, роль государства не только не ослабевает, а напротив, усиливается. Одной из мер реанимации экономики в Германии, Японии и других странах после Второй мировой войны было усиление централизованного государственного управления экономикой. Аналогичная мера, как известно, была осуществлена при проведении реформ Ф.Рузвельтом в США.
В-третьих, рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Сознательно или по недоразумению, но иногда забывают, что стихийность - одно из свойств рыночного уклада и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством.
В-четвертых, рынок сам по себе еще мало что значит. Так называемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хаосу. Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только активная деятельность государства.
В-пятых, частная собственность порождает «экономическую» власть более изощренную и жесткую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственность власть. Ограничить такую власть может только государство.
В-шестых, государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными возможностями для стимулирования ее эффективного функционирования.
В-седьмых, государство призвано упреждать негативные последствия деятельности организаций, являющихся естественными монополистами (транспорт, связь, энергетика и др.), и в необходимых случаях вводить те или иные ее ограничения, то есть устанавливать режим в сфере рынка субъектов естественных монополистов.
В-восьмых, государство необходимо как гарант против внешней экспансии в важнейшие сферы жизни нашего общества, защиты от нее внутреннего рынка и национальных интересов.
Поэтому дух и буква многих статей Конституции Российской Федерации предполагают активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы. Иначе говоря, активная роль государства в руководстве экономической и социально-культурной сферами определена актом высшей юридической силы. На практике она уже получила свое юридическое выражение в интенсивном правотворчестве, направленном на регулирование отношений в этих сферах и прежде всего на формирование рынка.
В затянувшемся споре о соотношении экономических и административных методов в управлении экономикой, реалистичной представляется точка зрения, говорящая о необходимости научно
обоснованного использования экономических и административных инструментов государственного регулирования.
Конечно, деятельность государства может быть со знаком плюс и минус, но это уже проблема, лежащая в другой области.
Признавая государство и принцип разделения властей, алогично игнорировать либо недооценивать государственное управление. Именно оно представляет собой форму реализации исполнительной власти.
Негативная тональность в отношении к государственному управлению проявляется также в высказываниях о необходимости вытеснения административной системы из управления этими сферами. Они во многом совпадают с упомянутым выше мнением и являются следствием непонимания сути административных систем, либо мифов из области государственного строительства. Ведь органы исполнительной власти, создаваемые для стимулирования государством рыночной экономики (их необходимость не отрицают и авторы предложений), также относятся к административной системе. Все дело в том, какова административная система и какова социальная ценность такой системы, определяемая результатами ее функционирования. Но без административной системы, то есть без системы управления, невозможно осуществление исполнительной власти, организационно-правовой механизм которой и есть административная система.
Высказывается мнение, что министерства не являются рыночными органами, игнорируя тот факт, что такие органы имеются в странах с развитой рыночной экономикой (например, в ФРГ есть министерства экономики, сельского хозяйства и т.д.).
Дискриминация государственного управления вредна для общества. Практика последних лет доказала, что потеря управляемости обществом, «рыхлость» государственного управления повлекли за собой необратимые вредные последствия (обвальное падение производства, утечка за рубеж национальных богатств), которые государство должно было не допустить. Поэтому официально признано актуальнейшей задачей если не формирование заново, то радикальное совершенствование государственного управления. Данная проблема стала острой и для других стран СНГ, где также не сразу была понята социальная ценность такого управления.
Но государственное управление, характерное для советского периода, во многом принципиально отторгается изменившимися условиями жизни общества. Требуются радикальные изменения как в системе, так и в характере управления, его методах. Изменения коснулись как государственного (особенно его), так и негосударственного управления (например из государственной системы вычленено местное самоуправление).
Общий переход к рыночным отношениям, существенные изменения в государственном устройстве, конституционное признание местного самоуправления предопределили новые мотивы в идеологии государственного управления. Стержень изменений в том, что его понятие не должно подменяться лишь понятием «административное подчинение», а государственное управление экономикой и социально-культурной сферой нельзя сводить лишь к прямому управлению деятельностью конкретных предприятий и учреждений вышестоящими органами на основе отношений по принципу «власть - подчинение». В стране уже проведен комплекс мер, стимулирующих самостоятельный поиск, выбор и реализацию направлений переориентации или развития предприятий и учреждений.
В первой части учебника высказана мысль, что государственное управление, как и социальное управление вообще, - есть властная деятельность. Об этом полезно помнить. Но власть может проявляться по-разному: «жестко», в командном, непосредственном распорядительстве; императивных предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т.д., ограничивающих самостоятельность и гасящих инициативу;
она может выражаться также и в «мягкой» форме: нормативном регулировании, широком использовании дозволений и рекомендаций, координации, направлении деятельности, содействии и оказании помощи и т.д.
Несомненная предпочтительность «мягкого» варианта управления общественными процессами не исключает элементов «жесткого». Установка только на преимущественно жесткое управление противоречит уже заданной модели развития нашего общества.
Эти соображения могут помочь в практическом формировании органов государственного управления и их правового статуса, структуры и методов их работы, отношений с предприятиями, учреждениями, организациями, а также другими органами государственного управления и органами местного самоуправления.
Принципиально изменяется влияние государственного управления на процессы в обществе и в другом аспекте. Государственным управлением по-прежнему охватываются все те же отрасли и сферы общества. Но его роль в целом, а также в отдельных отраслях и сферах становится иной. Имеются отрасли, сферы (их объекты), которые находятся в управлении:
а) государства, например, атомная промышленность, оборона и др. Вкрапление в управление этими отраслями общественных начал не меняет его государственного характера;
б) государственных и негосударственных структур. Объекты ряда отраслей и сфер находятся и в государственном, и негосударственном управлении. Такое «расщепление» имеет место в большинстве отраслей экономики и социально-культурного строительства (промышленности, сельском хозяйстве, здравоохранении, народном образовании и др.);
в) в совместном управлении государственных и негосударственных структур. Оно возможно в различных вариантах. Во-первых, представители государства входят в состав органов управления негосударственных организаций, в которых имеется доля государственной собственности (акционерных обществ); во-вторых, отдельные негосударственные органы наделяются государством отдельными государственными полномочиями (например, органы местного самоуправления); в-третьих, в реализации принципа долевого государственного и коммерческого финансирования программ, проектов;
г) негосударственных структур. Это отдельные негосударственные предприятия, учреждения и организации. Они действуют на началах внутреннего самоуправления.
При этом важно иметь в виду, что законодательство, распространяющееся на все отрасли и сферы, есть прерогатива государства.
Характер государственного регулирования различен не только в сферах экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности, но и в их отдельных отраслях.
В основе своей это определяется особенностями и значением самих отраслей и сфер. Сказываются также и задачи, решаемые на этапе смены общественного строя. Преобразования, проводимые в процессе общего перехода к рыночным отношениям (приватизация, демонополизация, преобразование форм собственности, либерализация цен и условий внешнеэкономической деятельности) привели к изменению отраслевой и региональной структуры экономики в результате ее приспособления к новой структуре спроса и возникновения массы малых предприятий, порожденных частным предпринимательством. Однако эти процессы в различной степени затрагивают конкретные отрасли и сферы. Они не могут протекать вне влияния государства.
Административно-правовая организация управления не может отвлекаться от такой разноплановой роли и деятельности государства. Кроме того, негосударственное управление также требует своей организации, которая в отдельных аспектах опирается на нормы административного права (например, местное самоуправление).
Государственное управление осуществляется в основном на двух уровнях: а) федеральном; б) субъектов Российской Федерации. Исключение составляет сохранение в отдельных регионах местного государственного управления, а также возложение на органы местного самоуправления выполнения отдельных государственных функций. В этих случаяхих деятельность не лишена государственного характера.
Следует иметь в виду, что в связи с принятием I и II частей Гражданского кодекса Российской Федерации, основанных на концепции частного права, появились категорические суждения относительно того, что теперь государство лишено права вмешиваться в частную собственность, которая теперь стала для него неприкосновенной. Такие суждения ущербны с профессиональной юридической точки зрения, способны ввести в заблуждение.
Во-первых, во всех странах, в том числе и в тех, в которых частная собственность провозглашена священной и неприкосновенной, она обременена определенными государственными правилами, которым обязан подчиняться собственник.
Во-вторых, Конституция Российской Федерации и еще в большей степени сам ГК предусматривают законные основания приобретения, ограничения и прекращения права собственности. В частности, допускается принудительное отчуждение имущества (ст. 35 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 235 ГК).
В-третьих, следует не ослаблять, а повышать роль государственных гарантий права собственности.
В-четвертых, как известно, государство может иметь доли в капитале негосударственных коммерческих организаций, в том числе Золотую акцию, а также своих представителей в органах управления ими.
1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного управления
На протяжении XX века государственное управление неразрывно связано с эволюцией индустриального общества и развитием рыночной экономики. Его природа обусловлена его целевой и социальной направленностью на упорядочение процессов общественного развития в интересах всего общества путем согласования разнонаправленных интересов, требований, потребностей и форм деятельности его членов.
Объективная необходимость государственного управления продиктована необходимостью обеспечения целостности общества, его поступательного развития. Она предопределена потребностью соблюдения законов, необходимостью выработки и реализации государственной политики, направленной на:
эффективное использование всех видов ресурсов – природных, материальных, трудовых, финансовых, информационных;
справедливое перераспределение доходов, основных социальных благ, соблюдение гарантий;
поддержание общественного порядка;
гарантированную безопасность людей, общества, страны и т. д.
Необходимость государственного управленияобусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих дел»; преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального неравенства и т. д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает и из его практики как сложной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление являетсяактом государственного вмешательства в жизнедеятельность общества . Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, с одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т. е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальных затратах, исходя из ориентаций, обозначенных публичной властью.
Государственное управление можно рассматривать как целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей . Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.
Природу и специфику государственного управления определяют:
во-первых, сам субъект управления . В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства;
во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти . Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью, являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлениемобщественных явлений . В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;
в-четвертых, комплексный характер используемых государствомметодов и средств воздействия : правовых, административно-распорядительных, социально-психологических;
в-пятых, природа и специфика государственного управления предопределяют его системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность, координацию, субординацию, целенаправленность. При этом государственная власть и управление в своей основе имеют правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.
Природа и специфика государственного управления позволяют рассматривать его в широком и узком смысле.
В широком смысле государственное управление представляет собой совокупность всех видов деятельности государства или, другими словами, все формы реализации государственной власти, все формы и методы ее проявления.
В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.
Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения – общегосударственный масштаб, региональный и местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.
Следует отметить, что масштабы государственного управления обрамляются определенными границами, которые обусловлены характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.
В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинскогоsubsidiaries– вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя те или другие функции. Эта оценка должна исходить из специфики именно государственного управления, его целевой направленности на производство общественных благ, на непосредственную связь с политикой.
Границы государственного управления во многом зависят от еговозможностей .
Возможности государственного управления определяются :
волей и силой государственной власти . Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;
уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т. д.);
располагаемыми ресурсами . Речь идет обо всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых, но и о ресурсах информационных, политических, идеологических и др.
Отсутствие или нехватка ресурсов означает, что государственное управление не обеспечит достижение поставленных целей и задач.
При этом принципиально важным является эффективное использование ресурсов , что предопределяется необходимостью учета общенациональных интересов в процессе государственного управления.
Возможности государственного управления во многом зависят от субъективного фактора – умения «управленцев» управлять, желания служить своему народу.
ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРОЦЕССАМИ
Государство в современном мире, вне всякого сомнения, является основным субъектом управления Определение государства как субъекта управления обществом звучит следующим образом: «Государство как субъект управления обществом - объединение взаимосвязанных учреждений, организаций, регулирующих совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов, наций».
В современной научной литературе государственное управление понимается, как правило, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Объективная необходимость государственного управления обществом обусловлена рядом факторов: как общими историческими и социально-политическими, так и специфическими, для конкретного общества. Первая группа факторов связана с природой государства, его объективным предназначением.
Согласно современным научным данным, пишет профессор А. Венгеров, первичное государство возникает, чтобы организационно обеспечить функционирование производящей экономики, новые формы трудовой деятельности, которые стали условием выживания людских сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслуживание общества (сбор разнообразных сведений о работах и т.д.). Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководители работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства раннюю бюрократию. С течением времени, отмечает проф. А. Венгеров, происходившее расслоение общества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интересам.
Социальное расслоение общества на группы и слои со свойственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями ("война всех против всех", по Гоббсу) породило потребность в политической функции государства - регулировании общественных отношений и социальных противоречий. Поскольку же государственный аппарат был захвачен привилегированными классовыми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением. С момента выполнения данной функции государство становится политическим институтом, равно как и в основе своей - государственное управление.
Задачей государства с ранних времен его существования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов продуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты жизненного пространства (территории) данного сообщества.
В современном обществе вышеуказанные факторы отнюдь не потеряли своей актуальности, более того - комплекс задач, для решения которых необходимо государственное управление значительно усложнился. Современные революции в области науки и техники, систем информации выдвинули на первый план проблему безопасности человека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, по сравнению с прошлыми эпохами, производственно-технический и экономический базис общества обусловил качественное изменение социальной структуры, характер общественного разделения труда и традиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типы общения между людьми; породил новые противоречия и конфликты. Вторая половина XX в. это время утверждения и развития в большинстве стран чира демократических режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.
Необходимость государственного управления обусловлена потребностью обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных. трудовых, материальных информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимо до уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где государственное вмешательство также необходимо.
Что касается второй группы факторов: необходимо понимать, что для каждой страны, отмеченные и другие проблемы, решаемые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными особенностями и характером переживаемого исторического этапа. Управление обществом не будет отвечать стоящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правящие силы не проявят способность руководствоваться к своей деятельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они управляют, его духа и ожидания.
Объективно необходимая роль рациональной системы государственного управления проявляется особенно отчетливо в переходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии продуманной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структурами более совершенными. Полное отрицание советской системы государственного управления (какой бы авторитарной она ни была), как известно, обошлось нашей стране многими существенными потерями - экономическими, политическими, социальными, духовными и прочими.
Итак, государственное управление - это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества.
Понятие государственного управления
Как явствует из рассмотренных концепций роли государства, предмет дискуссии сводится к проблеме соотношения экономической и политической свободы, с одной стороны, и, с другой, рационального, целенаправленного воздействия государства на экономику и социально-политическую жизнь в форме управления, ограничивающего свободу рамками общих интересов, иначе говоря, общественной необходимостью. Причем свободная деятельность индивидов и складывающиеся на ее основе общественные отношения отождествляются со спонтанно, стихийно саморегулирующимися процессами. А регулируемые и управляемые государством процессы рассматриваются исключительно как принуждаемые властью, контролируемые ею извне, парализующие спонтанные механизмы саморегуляции. Свобода несовместима с общественной необходимостью, выражаемой государственной волей, с государственным управлением, реализующим общий интерес.
Наш подход к анализу государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.
Мы рассматриваем государственное управление в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной жизни общества. Это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. Государственное управление в настоящем исследовании - категория многоплановая: социальная, социально-политическая и политико-правовая.
Развиваемая концепция не исключает более узкое понимание государственного управления, определяемого в новой юридической литературе лишь как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках кото-ррго практически реализуется исполнительная власть . Такой подход аргументируется тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ, в связи с изменением задач и функций современного типа Российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно заменено понятием «исполнительная власть». Вместе с тем ученые-юристы справедливо подчеркивают, что «государственное управление - реальность, без которой не может работать государственный властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению...» . Не покрывает это понятие и система разделения властей. «Государственное управление» - более широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некоторых российских законодательных актах и используется в Указах Президента РФ . Не отказывается от него законодатель в зарубежных странах, а тем более авторы научных исследований.
Итак, перейдем к анализу обозначенной в плане проблемы.
В научной и учебной литературе нет общепризнанного однозначного понимания категории «государственное управление». Известный ученый-государствовед профессор Г.В. Атаманчук определяет его как практическое организующее и регулирующее
воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу , Б.Н. Курашвили - как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами . Ряд авторов определяют понятие «государственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления , другие - как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства . Последнее определение в отличие от предыдущих, как видим, является более узким, во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности. Близкую позицию в этом отношении занимает и профессор А.И. Радченко, который дает такое определение: «под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти» .
Более предпочтительными нам представляются определения понятия «государственное управление», сформулированные нами в первом издании данного курса лекций (2000 г.) , а также в учебнике Н.И. Глазуновой 2002 и 2004 гг.
По нашему мнению, государственное управление - специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.
В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором, реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества .
Близка к данному определению и позиция крупного государ-ствоведа профессора Н.И. Глазуновой, согласно которой «государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей» .
Во многом схожее определение дается и Г.Л. Купряшиным, по мнению которого «государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях» .
В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздействия. Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.
Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно: это - деятельность, ориентированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей; на организацию общественной системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений; это - перевод управляемого объекта из состояния статичного, традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого - в предсказуемое, из остроконфликтного - в ситуацию разрешаемых конфликтов; это - обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д. Так, перед государственным управлением современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характера, а также конкретного план - осуществления оптимальной для страны модернизации. Управление крупными социальными группами - классами и другими общностями, идентифицирующими себя с различными культурами (главным образом с русской православной и мусульманской), группами населения, ориентирующимися на западноевропейские либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением комплексных проблем. На первом плане - проблемы сохранения государственного единства.
Подводя итоги вышесказанному, можно выделить следующие свойства, присущие государственному управлению, на которые особое внимание обращает Н.И. Глазунова:
1.Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма.
2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной
власти, которая распространяется на все общество (и на другие
сообщества в рамках проводимой государством международной
политики). Законы, иные нормативные правовые требования, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.
3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений.
В центре государственного управления - решение общих дел,
согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.),
но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения .
Заслуживает внимания и высказываемое данным автором положение о том, что в широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры .
Государственное управление - это вместе с тем самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где действуют и стихийные регуляторы общественных процессов, не охватываемые рациональной деятельностью государства.
В научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие «государственное регулирование». Причем имеется в виду их существенное смысловое различие. С точки зрения неолибералов, как отмечалось выше, допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами. Многие российские экономисты, противопоставляя свои нынешние взгляды представлениям, господствовавшим в советское время, отказались от понятия «управление экономикой», заменив его понятием «регулирование экономики». Российское правительство, пришедшее к власти после катастрофических августовских (1998) событий, взяло курс на усиление «государственного регулирования» экономики, однако в его заявлениях не встречается понятия «государственное управление». Стало быть, в трактовке Правительства данные понятия принципиально различны.
Нам представляется, что противопоставление понятий «регулирование» и «управление» вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» - управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться:
а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов;
б) подчинение того или иного действия определенным правилам.
Семантическая трактовка терминов не всегда соответствует современной практике их функционирования в языке, тем более политическом. Однако она может служить аргументом понимания рассматриваемых терминов как синонимов. Или, скажем, в смысле обозначения термином «регулирование» одного из видов управляющего воздействия, либо формы управления, либо его момента. Необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил (регламента), что обеспечивает поддержание ее устойчивости.
Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, равно как и ошибочно было бы преувеличивать и, тем более, строить на таком понимании противоположные политики .
Верна мысль ученых-специалистов по административному праву: между государственным управлением и государственным регулированием «нет принципиальных различий по целевому назначению». Мало того, по своей сути регулирование - непременный элемент государственного управления, одна из его функций. Различие государственного управления и государственного регулирования «в значительной степени условно», ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет .
Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регулирование и есть социальное, в том числе и государственное управление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроизвольным (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный рынок с его регулирующим механизмом конкуренции. Мы говорим «так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в развитых странах в основном управляемый.
И наука социального управления, и мировая практика доказали, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, включая государственное управление. Вместе с тем не прекращают действовать и играть свою роль механизмы спонтанного (стихийного) регулирования. Поэтому, подчеркивая значение рациональных факторов регуляции, не следует сбрасывать со счета и факторы стихийного действия. Отметим одно из важных методологических положений, которое, по нашему мнению, должно быть руководством при анализе места и роли государственного управления в обществе. А именно: государственное управление как рациональная, целеполагающая деятельность не охватывает всю совокупность деятельностей общества по самоуправлению. Спонтанная саморегуляция общественной жизни также является необходимой формой и аспектом самоуправления социальной и политической систем. Это положение в теории социального управления сформулировано в виде принципа «ограниченной рациональности» .
Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; обобщенней оценка результатов управления. Указанные виды деятельности называют функциями управления, совокупность которых составляет его содержание. Функции управления - это основные виды управленческой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления . То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управленческого решения. В зависимости от последовательности реализации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).
В литературе встречаются различные классификации функций управления, даже взаимоисключающие. Так, О.Ф. Шабров в своей книге «Политическое управление» отмечает две основные функции: власть и контроль. Они конкретизируются в пяти «независимых» функциях: принятии решения, организации, регулировании (контроле сверху), учете и обратной связи (контроле снизу). Наличие цели, по мнению автора для управления необязательно. Целеполагание не является необходимой функцией управления . Возможно, это и так, если речь идет об управлении как всеобщей закономерности. По отношению же к социальному управлению, тем более государственному, можно считать широко принятым определение его как процесса «целесообразного и целенаправленного» (В.Г. Афанасьев). И не только в литературе отечественной. Известный германский специалист в области теории управления кадрами И. Хетце первой функцией управления кадрами называет «постановку цели». Определение цели - составная часть (фаза) принятия решения. Его подход к трактовке функций вытекает из определения управления как процесса целенаправленного влияния на поведение отдельного члена группы со стороны другого (или других) членов группы .
Функции государственного управления, понимаемого как процесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфическими признаками. В основном совпадает с социальным управлением набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравниваемых институтов. Специфика функций государственного управления определяется главным образом субъектом, а также, в определенной мере, и объектом управления. Государство как выделенный из общества аппарат управления, обладающий публичной властью, во-первых, придает функциям управления политический аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций - официальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).
Можно согласиться с Н.И. Глазуновой, что «функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы госуправления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения» .
Функции государственного управления, как и управления в целом, весьма многообразны. Согласно теории управления, в основе классификации функций управления могут лежать различные основания. Применительно к государственному управлению, как отмечает Н.И. Глазунова, по объему управляющего воздействия можно выделить четыре уровня функций: функции воздействия на общество в целом; функции той или иной ветви государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) как административное управление государственными делами; функции конкретного государственного органа, публичной службы; функции индивидуального должностного лица . По уровню управляющих органов - функции федеральных органов власти и управления, функции регионального государственного управления; функции органов местного управления и органов местного самоуправления. По сфере управления функции можно классифицировать на политические, административные, специфические, отраслевые, специальные, специализированные, особенные. По соотнесению с главными целями (задачами) госоргана можно выделить главные, общественно значимые функции и обеспечивающие, вспомогательные, частные.
Заслуживает внимания и классификация функций государственного управления в зависимости от целей (задач) внутриорганиза-ционного характера, предложенная известным ученым-государ-ствоведом Д.Н. Бахрах:
1) ориентирование управляемой системы - прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство и т.д.;
2) обеспечение системы - кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информатиационное и др. ;
3) оперативное управление системой - непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка и др.
Н.И. Глазунова предлагает несколько дополнить эту весьма продуманную классификацию, в частности, включить в первую группу программирование, информирование, анализирование, консультирование, в третью - координацию, коррекцию.
Обращает на себя внимание и классификация функций управления, выполняемых органом, подразделением, должностным лицом, предложенная Ю.А. Тихомировым с учетом их самостоятельности в выполнении стоящих перед ними задач: руководящие функции; регулирующие; расчетно-информационно-аналити-ческие; организационные; контрольные функции .
Характеризуя общие функции государственного и муниципального управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд, следующие.
Целеполагание, выработка и принятие нормативных правовых актов - определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические признаки. Цель - это идеальный образ будущего результата деятельности. Ее формирование предполагает наличие знания тенденций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов, легитимацию правил поведения органов власти и управления, юридических и физических лиц. Важно, что субъект не сможет сформулировать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и легитимно действуют в данное время и в данном секторе социального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации - комплекса условий, складывающихся в данный момент времени. Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противоречия и конфликты в обществе и на этой основе точнее определить приоритетные потребности и интересы управляемых.
Знание ситуации необходимо также для эффективной реализации не только правотворческих, но и правоприменительных функций и для прогнозирования, что составляет существенную сторону научной базы целеполагания.
Правоприменительные функции - обеспечение строгого соблюдения действующего законодательства, нормативных правовых актов, ведение регистров, реестров, кадастров.
Прогнозирование (от греческого ргоёпо81з - предвидение, предсказание) - это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз - результат прогностической деятельности есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указанием определенных сроков их изменения.
Целеполагание и прогнозирование венчает разработка государственной стратегии: определение и официальное утверждение приоритетных целей, а также «древа» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разработанная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования - неотъемлемой функции государственного управления.
В процедуре планирования намеченные цели приобретают практическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конкретных условиях.
Информирование - одна из ведущих функций в государственном управлении. Информация как форма сообщения определенных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе - одна из основ управления. Управляющий субъект не может обойтись без информирования объекта о содержании целей, стратегии, намеченной программы действий. Ведь в качестве объекта выступают человеческие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управление ими предполагает воздействие на сознание людей, формирование рационального понимания ими общих интересов и общих целей и трансформацию в мотивацию собственной активности. В механизме политического, правового, морального воздействия на управляемых ведущее место занимают средства информационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, - орудие управления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, политическая терминология, - неотъемлемый элемент управленческого процесса. В политике, например, слова, язык, как отмечает французский социолог П. Бурдье, конструируют политическую реальность в той же мере, в какой они ее выражают. Поэтому слова, названия являются исключительными ставками в борьбе за навязывание легитимного видения политического и социального бытия.
Функция организации - совокупность действий по налаживанию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совместной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это - способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей - политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обеспечивающий управление, это также и форма бытия управляющих и управляемых. Создание тех или иных организаций людей как автономных групп, ориентированных на осуществление конкретных целей и программ, - составная часть управленческого процесса. Каждой социальной и политической системе свойственны определенные типы и виды организации общественной жизнедеятельности и отношений. Специфические формы организации характеризуют и различные сферы управления. Выбор форм организации обусловлен целями и задачами управляющего субъекта, а также возможностями их легитимации - одобрения государством и обществом.
Функции координации и регулирования - логическое продолжение организующей деятельности. Координация - действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов. Регулирование - способ осуществления необходимой организованности людей; форма воздействия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согласование этих интересов между собой и с общими, государственными интересами, смягчение и разрешение противоречий и конфликтов в обществе. Мотивирующее, принудительное, организующее и воспитательное воздействие на поведение людей норм права, других социальных норм - средство регулирования социальной деятельности и общественных отношений всех видов.
Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфическими средствами влияния на развитие общественно-деятельной активности: материальными и духовными, экономическими, социально-политическими, правовыми, информационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций деятельности.
Функция контроля и надзора за исполнением управленческих решений, принятых нормативных правовых актов, правил поведения, регламентов предполагает широкое использование эффективного учета и отчетности как средств контроля, обобщения и оценки результатов управления, обеспечения связи управляющего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.
Итак, государственное управление как деятельность многопланово. В сущности же своей - это деятельность целенаправляющая, организующая, регулирующая, активизирующая и контролирующая, подчиненная решению общественно значимых задач. Это и комплекс специфических, управленческих отношений, складывающихся внутри управленческой системы.
Функции управления могут служить основанием для классификации видов управленческих действий, видов той или иной работы, выполняемой органами государственной власти и управления. При этом сами функции управления не следует отождествлять или смешивать с конкретными перечнями работы, выполняемой в связи с их выполнением.
Если учесть все функции государственного и муниципального управления, выделенные по различным основаниям классификации российскими и зарубежными учеными и практиками государственного строительства, то численность этих функций даже при всех возможных повторах не превысит полсотни. В связи с этим вызывают удивление подсчеты российской правительственной комиссии по административной реформе, возглавлявшейся до марта 2004 г. Б. Алешиным, в то время вице-премьером Правительства РФ, которая насчитала 5,6 тысяч «государственных функций» у 93 министерств и ведомств Российской Федерации. Из 4 тысяч «государственных функций», проанализированных комиссией к февралю 2004 г., 1700 признаны либо избыточными, либо дублирующими, либо требующими сокращения масштабов исполнения .
Одно из принципиальных предложений комиссии - реорганизация контрольно-надзорных функций государства. Контроль предлагается передать бизнесу, а надзор сосредоточить в нескольких надзорных органах, при этом они должны быть выведены из состава министерств. Предполагается, что будут сформированы надзорные органы в области транспорта, охраны природы, атомной энергетики и других. Прорабатывается и такой вариант, при котором федеральная система будет делегировать надзорные полномочия на региональный уровень.
По мнению комиссии, многие обязанности, которые лежат сейчас на плечах государства, могут быть делегированы бизнесу без потерь для управления, для экономики и граждан. Например, проведением технического осмотра автомобилей вполне могут и должны заниматься частные предприятия, еще одна лишняя функция МВД, по мнению вице-премьера, - вневедомственная охрана, которая вполне может переместиться в бизнес. Избыточные функции нашли члены комиссии также в МЧС, Минтруде, Минздраве и других министерствах.
Конечно, освобождать министерства и ведомства от тех видов работы, которые не связаны непосредственно с исполнением ими функций органов государственной власти и управления, сокращать их аппарат, повышать эффективность и деятельность необходимо. Однако не следует смешивать с такими видами работы собственно функции государственного управления.
Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты - основной элемент политической системы общества, а главное орудие - государственная власть. Политический характер государственного управления присущ любому современному сообществу, любой стране. Не исключение и Россия. Попытки многих представителей правящей элиты представить федеральные и региональные органы власти и управления как неполитические структуры, объединяющие профессионалов-управленцев, не имеют ни теоретических, ни практических оснований.
Чем обусловлено акцентирование политического характера государственного управления в России? Назовем такие факторы:
а) переходное состояние российского общества, когда еще окончательно не определились перспективы его исторического развития, а способы модернизации, предложенные правящими силами, во многом не согласуются с конкретно-историческими условиями, в которых живет страна;
б) насыщенность нынешнего российского общества социально-политическими, экономическими, межнациональными и региональными противоречиями и конфликтами;
в) идеологический, духовный раскол общества - на красных и белых, реформаторов и консерваторов, коммунистов и антикоммунистов-демократов и пр. Управленческие действия государственных органов, какой бы сферы жизни они ни касались, в той или иной мере неизбежно приобретают определенный политический аспект либо вызывают (непосредственно или косвенно) какие-то политические последствия. Конкретные решения государственных институтов могут способствовать удовлетворению интересов одних слоев населения и ущемлять интересы других, разрешать или усиливать напряженность определенных социальных противоречий и конфликтов. Поэтому выбор вариантов решений, определение средств их исполнения, весь процесс управленческого действия, если его субъект стремится к положительным, общественным результатам, должен учитывать возможный политический резонанс своих деяний.
Говоря о политической природе государственного управления, мы отвергаем былую всеобщую политизацию управляющих структур и их любых действий. Государственными органами осуществляется множество управленческих действий, принимаются сотни и тысячи решений по самым различным вопросам жизнедеятельности людей. Одни из них - по вопросам общегосударственным, затрагивающим интересы больших социальных групп, другие - по вопросам организационного характера, относящимся к компетенции отдельных административных, хозяйственных и прочих структур. Первая группа решений относится к политическим, а вторая - к административно-управленческим, хозяйственно-организаторским и прочим, могущим иметь лишь косвенное отношение к общегосударственным интересам или в крайнем случае порождать определенные политические последствия в будущем.
Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается понятием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руководство - это руководство объединенной деятельностью значительной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба. Его содержание составляют такие главные элементы:
а) обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых, корпоративных, личных);
б) определение приоритетных в данной конкретной политической ситуации групп интересов;
в) выбор в соответствии с приоритетными интересами общих стратегических целей, определение политического курса и основных сил и способов его осуществления;
г) решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных и других видов ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;
д) обеспечение внутренней и внешней безопасности членов общества, государства.
Политическое руководство есть деятельность прежде всего ведущих органов государственной власти, а также правящих политических партий и объединений. Оно должно быть направлено на урегулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов и обеспечение единства общества и целостности государства. Направляющий фактор в политическом руководстве - концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной форме отражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающая его коренные интересы. Разработка этой идеи, конкретизация ее в программе деятельности государства составляют сущность рациональности политического руководства.
Политическое руководство не функционирует вне исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Это - нижестоящий, по сравнению с политическим руководством, уровень управления. Его непосредственным субъектом являются исполнительно-распорядительные органы (аппараты) государственной власти и управления (так называемые силовые, административно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом - конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.
Содержание административного управления составляет организационно-исполнительская деятельность по реализации функций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Организационная, распорядительная и контролирующая деятельности органов исполнительной власти, подчиненные решению конкретных проблем в различных областях общественной жизни населения, и образуют административное государственное управление. Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь определенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В отличие от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. Его нормативная база - административное право.
В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект/: А многие виды административной деятельности являются технологическим управлением (в смысле неполитического). Например, кадровая работа внутри государственных предприятий и учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и пр.
Полной противоположности политического руководства и административного управления в реальной жизни нет, поскольку это два уровня одного и того же государственного управления. Политические решения для своей реализации требуют действия аппаратов административного управления. В свою очередь деятельность последних осуществляется на основе принципов и в рамках норм, закрепленных в политике государства. Более того, главные органы государственной власти выполняют функции политические, совмещая их с некоторыми наиболее важными функциями административного управления. Такое совмещение осуществляют, например, Администрация Президента РФ и Правительство. Полномочия руководителей субъектов Федерации также не ограничены выполнением функций административного управления. Через представителей субъекта Федерации они участвуют в законотворческой деятельности в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, а также на уровне законодательных институтов регионов.
Об отсутствии полного разграничения политического руководства и административного управления свидетельствует тот факт, что в ряде европейских стран, как отмечает профессор Е.В. Охотский, руководящие политические и административные должности не разделены и занимают примерно равные позиции . И довольно странно выглядит нередко встречающееся в литературе мнение по отношению к государственной службе: «политику следует изгонять отовсюду, где можно без нее обойтись». Государственный служащий может обойтись без устанавливаемых политикой общих принципов и подходов, «рамочных» установок и «пределов», «в которых должны действовать административно-управленческие структуры государства и их работники» .
Государственное управление - часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы формирования целей и программ, может быть подразделено на традиционное, эмпирическое и научное .
Традиционное управление - основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные верования.
Таково, например, монархическое правление.
Эмпирическое управление - базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающимися взглядами). Действие по методу проб и ошибок - типичная модель эмпирического управления.
Научное государственное управление - осуществляемое в соответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Такой тип управления декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был реализован лишь частично. Элементы научного управления присущи политическим системам современных развитых зарубежных стран. Российские политические круги не говорят о научном управлении скорее всего потому, что это понятие СМИ интерпретировалось исключительно в смысле идеологизированного «коммунистического правления».
Научное управление - идеал современной практики управленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. Но и традиционный и эмпирический виды управления также в определенных границах полезны и практически используются правящими субъектами. В реальной политической жизни функционируют сочетания различных видов управления. Чем выше уровень развития политической и общественной систем, тем значительнее место научного управления.
Господствовать легко,
управлять трудно.
Природа государственного управления ¾ система государственного управления ¾ процесс государственного управления ¾ сущность государственного управления ¾ окружающая социальная среда ¾ ресурсы ¾ выполнение решений ¾ контроль ¾ политическое управление ¾ институциональный уровень ¾ административный уровень ¾ технологический уровень ¾ бизнес-управление ¾ государственное управление ¾ государственное управление в современной России
Государственное управление ¾ социальный феномен политически организованной цивилизации. В новейшее время, на протяжении всего XX столетия, оно неразрывно связано с эволюцией индустриального общества, является продуктом развития рыночной экономики, требующей соответствующего регулирования со стороны государства. Именно на пороге XIX¾XX вв. произошло количественное увеличение задач государственного управления в условиях политической социализации, обозначилось качественное усложнение этих задач, проявилось технократическое превосходство бюрократической организации над другими формами управления. Переосмысление парадигмы государственного управления на рубеже третьего тысячелетия вызвано глобальными социальными реформами, произошедшими повсеместно в самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание ¾ его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.
Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами государственной организации и регулирования общественной жизни. Это воздействие государства можно разделить на два уровня: политическое управление (что делать и почему) и «собственно» государственное управление (как делать и при помощи чего).
Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись. Границы государственного управления в развитых странах определяются на основе принципа субсидиарности (от лат. subsidiarius ¾ вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку возможностей тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает понимание специфики именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой ¾ от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентации, данных публичной властью. Четкость выражения целей с учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих административных учреждений, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принципа социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов.
Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.
С научных позиций рациональное объяснение социальной природы и содержательной сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение и как системы, и как процесса.
Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии (персонал государственной службы), совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.
Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Тем самым выполняется известная совокупность действий, приводящих к определенной динамике управленческих результатов. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан прежде всего с формированием и осуществлением необходимых государственных программ. Например, министерство финансов выделяет деньги на трансферты регионам или на конкретные государственные программы согласно утвержденному парламентом бюджету. Или правительство провозгласило политику приватизации и чиновники министерства государственного имущества и его территориальные органы проводят аукционы по продаже государственной собственности.
Такой подход к управлению означает, во-первых, необходимость и правообеспеченность намечаемых действий; во-вторых, согласованность масштабов предполагаемых мер с объемами реальных ресурсов; в-третьих, выбор мер воздействия, адекватных конкретной ситуации; в-четвертых, объективный контроль выполнения намеченных действий исключительно с точки зрения достижения предполагаемых результатов. Отсюда сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль.
Изучение социальной среды, в которой происходит осуществление государственного управления, на которую оно влияет и которая также оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властноуправленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократии), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления.
Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники культурной и самодеятельной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом по пути к автономии гражданского общества относительно государственного аппарата. Различные течения общественной мысли доказывают, что не может быть демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату. Однако это хотя и необходимое, но само по себе еще не достаточное условие демократии. При этом полная автономия гражданского общества относительно государства практически невозможна, по крайней мере как на данном этапе, так и в обозримом будущем социальной эволюции. Более того, гражданское общество в современном понимании - это не набор институтов, находящихся за пределами государства, а форма их соединения в единый способ гражданской жизни, и прежде всего связи между общественностью и практиками хозяйствования. В современных условиях устанавливаются качественно новое переплетение и взаимообусловливание структурных и функциональных характеристик гражданского общества, создается новая конфигурация его отношений с государством, не укладывающаяся в ложе старых представлений о совокупности независимых от государства социальных субъектов и каналов коммуникации. Власть исходит не только от государства и основана не только на принуждении. Она имеет множество корней, когда переплетаются государственные и негосударственные институты, и действует не только сверху ¾ вниз, но и снизу ¾ вверх.
Окружающая социальная среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и должна обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также допустимых форм и методов, направлений и объектов государственного управления. Эти элементы включают конституцию и законы, определяющие государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и социальные обязательства государства, бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и т.п.
Выявление и изучение потребностей общества в значительной степени осуществляется через сеть групп общих интересов. Эта сеть является одним из важнейших социальных институтов, оказывающих влияние на систему и процесс государственного управления. С ее помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в процессе подготовки государственными органами конкретных решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение к данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда включает публичные обсуждения с помощью средств массовой информации. Роль СМИ в значительной степени определяется тем, что называют «формированием повестки дня». Другими словами, именно от СМИ зависит, какие проблемы попадают в фокус общественного внимания и являются предметом широких обсуждений. Среди чиновников популярна поговорка: «Всякая проблема становится событием, когда о ней заговорили СМИ». Важнейший элемент окружающей социальной среды ¾ правовое оформление организационных структур, механизмов и процедур принятия решений и согласования интересов субъектов политики. Здесь важны и такие элементы, как информационно-аналитическое и прогнозно-оценочное обеспечение принятия соответствующих решений.
На основе этого можно формировать цели, общесоциальные параметры и пропорции государственного управления, устанавливать оценки, критерии и ограничения использования государственных ресурсов для достижения выбранных целей. При недостаточности или игнорирования этих оснований государственное управление неизбежно превратится в набор чисто политических акций. В пределах окружающей социальной среды не появляются ни ресурсы, ни конкретные управленческие решения, ни какие-либо конкретно-объектные действия. Ее задача ¾ обосновать логику данных действий и придать им законную силу, что и происходит в сфере законодательной власти.
Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Качество распоряжения ресурсами предстает наиболее надежным показателем учета общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь параметрами этого показателя являются соразмерность объявленных мер и имеющихся ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование в процессе взаимоотношений представительных и исполнительных структур на общегосударственном, региональном и местном уровнях государственной власти.
Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ; технологии государственного управления, связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот; выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д. Сюда же относятся программы, проекты содействия, кредиты и займы, осуществляемые и предоставляемые международными организациями и отдельными государствами как следствие межправительственных соглашений. Это ¾ преимущественная сфера действий исполнительных органов государственной власти.
Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного управления, таких, например, как государственная целевая программа или ситуативное решение. Эти меры включают контроль и за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.
Представление о сущности государственного управления позволяет понять характер взаимодействия его основных элементов, раскрывающий смысл и назначение государственной управленческой деятельности. Тем самым проще выделить ее специфику и признаки.
Специфика государственного управления проявляется прежде всего по отношению к двум смежным областям управления: политическому управлению и управлению в сфере бизнеса.
Рассмотрим прежде всего соотношение государственного и политического управления. Существует два полярных подхода в оценке роли политики в государственном управлении. Один состоит в том, что политику следует изгонять отовсюду из государственного аппарата, а потому ее роль нужно минимизировать. Второй подход заключается в рассмотрении государственного управления лишь как механизма воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти. Первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы регулирования, второй способствует созданию централизованной системы и усилению административного воздействия. Но истина, вероятно, как это часто бывает, лежит посередине. Можно показать тесную взаимосвязь и вместе с тем отличия государственного управления и политического управления. Последнее отличается нацеленностью на сохранение и укрепление властных возможностей правящего режима и его отдельных структур и руководствуется скорее политическими приоритетами и ценностями, стремлением укрепить позиции в межгрупповой борьбе за политические позиции, чем рациональным подходом к принимаемым государственным решениям. В политическом управлении цели редко бывают четкими: они основаны на компромиссах и могут быстро меняться. Среди используемых средств характерны переговоры, создание коалиций, компромиссы, увещевания ¾ вплоть до не очень чистоплотных сделок.
Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что она чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтений тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Управление ¾ более рациональный процесс, т.е. функционально организованный и целенаправленно решающий определенные задачи. В государственном управлении основную роль играют позитивные знания, направленные на анализ последствий государственной деятельности. В политическом управлении главную роль играют нормативные знания, направленные на выяснение целесообразности государственных действий и их оценочные характеристики. Позитивные знания включают не только анализ последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности государственных органов и их аппарата, который практически осуществляет эти программы. Нормативные знания связаны с оценкой методов управления, государственных институтов, способов разрешения конфликтов, т.е. они конвенциальны, зависят от мнений людей.
Вместе с тем государственное управление имеет много общего с политикой и политическим управлением. Это общее вытекает не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности. Обычно выделяют три структурных уровня внутри организационной единицы государственного управления: институциональный, административный и технологический.
Институциональный уровень иерархии определяет цели организации и переводит меняющиеся требования окружающей среды в конкретные шаги организационного процесса. Этот уровень является пограничным между государственным управлением и политическим управлением. Значимость институционального уровня государственных учреждений заключается в его способности совместить требования политики и задачи обслуживания населения. Здесь недостаточно понимания общего характера существующей политической системы и утверждений, что все государственные организации подотчетны одному президенту, одному парламенту и т.д., на уровне региона (штата, области) подотчетны одному губернатору, одному законодательному органу и т.д., а на уровне города ¾ одному мэру, городскому совету и т.д. Руководители, как политические назначенцы, так и карьерные чиновники, испытывают на себе воздействие разнообразных сил, существующих снаружи и внутри организации, которые нередко противоречат ее основным целям. Как правило, деятельность государственных организаций задевает интересы многих лиц. Это могут быть выборные и административные деятели из других местных органов власти, с других уровней правительства или из заинтересованных групп. Эффективным государственное учреждение становится лишь при умении отвечать конкретным запросам определенных лиц, групп или организаций в непосредственно окружающей его среде, т.е. каждая государственная организация обладает своим собственным пространством политических задач. Таким образом, институциональный уровень ¾ это высший уровень государственной организации. На этом уровне определяются задачи и общая политика организации и тем самым он представляет основной канал влияния существующей политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений.
Административный (средний) уровень организации ¾ сфера функционального управления (администрирования), где направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты. В систематическом виде различные компоненты администрирования были представлены американскими специалистами в области менеджмента Гуликом и Урвиком в «Записках о науке управления» (1937). Их система получила название POSDCORB. Это начальные буквы управленческих действий, применимых к построению любой администрации: планирование (planning) ¾ представление об общих целях управления и среднесрочное планирование в рамках администрации; организация (organizing) ¾ организация нижестоящих подразделений в администрации; управление персоналом (staffing) ¾ отбор и подготовка кадров для учреждения, нормативное регулирование и мотивация их деятельности; руководство (directing) ¾ процедура принятия согласованных решений на разных уровнях администрации; координация (coordinating) - согласование взаимоотношений внутри административных единиц и между административными единицами одного уровня; информирование (reporting) - предоставление необходимой информации подчиненным и вышестоящим уровням управления; бюджетирование (budgeting) ¾ финансирование и оценка стоимости управленческих решений. Таким образом, администраторы, действующие на этом уровне, с одной стороны, должны точно реагировать на требования институционального уровня и, если необходимо, пересматривать свои полномочия и, с другой стороны, понимать конкретные требования эффективной государственной службы.
Эти требования непосредственно формируются на третьем, низшем или технологическом уровне государственного учреждения. На технологическом уровне государственной организации происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации. На технологическом уровне большая часть деятельности тщательно спланирована и бюрократизирована.
Таким образом, государственная администрация, по крайней мере теоретически, находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне ¾ политично и основано на учете разнообразия конфликтующих идей, интересов и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным уровнем и аполитичным, бюрократизированным технологическим уровнем.
Отличия государственного управления от менеджмента в сфере бизнеса, т.е. от бизнес-управления, можно выявить по шести основаниям: окружению, целям, ресурсам, мотивам, ответственности, процедуре назначения руководителей.
Различие в окружении. Большое влияние на цели и результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства. Кроме того, для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях.
Различия по целям. Для управления в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обобщенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т.д. Если же речь идет об экономических целях, то государство призвано участвовать в решении тех задач, которые нельзя решить на основе использования «невидимой руки рынка». Например, к таким задачам можно отнести регулирование деятельности предприятий или предоставление услуг в условиях естественной монополии (энергетика, коммунальные и почтовые услуги), а также контроль за поставщиками, имеющими существенные информационные преимущества перед потребителями (здравоохранение, образование). В государственных организациях цели ¾ внешние задания, которые имеют свои внешние детерминанты, причем нередко основанные на ценностных представлениях в обществе. Особое значение такие представления имеют при определении масштабов перераспределения доходов, когда доминирующие в обществе представления о справедливости являются важнейшими факторами принятия первоначально политических, а затем и административных решений. В коммерческих организациях цели возникают изнутри, складываясь из индивидуальных целей и превращаясь в групповые, в цели организации. Процесс идет обратным путем, снизу вверх.
Различия по ресурсам. В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы данных органов могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Поэтому государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов, основываясь на политически оправданном компромиссе между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Принудительная мобилизация средств под эгидой государства позволяет финансировать за счет бюджета производство таких благ, потребление которых общество желало бы сделать обязательным для своих членов (услуги культуры, здравоохранения, образования).
Различия в побудительных мотивах. В государственном управлении основным финансовым источником выступает государственный бюджет, который распределяется представительными, т.е. политическими, органами. Отсюда возможна ситуация, когда главный побудительный мотив состоит в том, чтобы удовлетворить не клиента, а тех, кто обеспечивает (распределяет и перераспределяет) финансовые ресурсы. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Предоставление услуг государственным учреждением, характер этих услуг, способ их предоставления не находятся в зависимости от диктата рынка, а определяются на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов.
Различия в ответственности. В бизнес-управлении обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менеджерами решений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные действия могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В государственном управлении ответственность размыта между многими организациями вплоть до президента и парламента, и неэффективность правительственных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чиновника (должностного лица). Государственным органам не грозит разорение. Часто они являются монополистами в предоставлении многих услуг, которые более никем не обеспечиваются (например, ОВИР ¾ служба виз и регистрации).
Различия в процедуре назначения (выборов) ответственных руководителей. В демократических странах руководители государственных органов выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается. Законность лица, занимающего государственный пост, непосредственно или опосредованно является результатом всенародного выборного процесса. Напротив, те, кто ответствен за управление «Газпромом», выбраны только акционерами компании. Разница в процедуре, благодаря которой выбираются те, кто управляет государственными и частными институтами, может иметь серьезные последствия для функционирования этих институтов.
Существует стандартный способ выделения основных признаков государственного управления на основе задач, клиентуры и территории.
Задачи государственного управления включают удовлетворение конкретных потребностей населения государственными организациями (обслуживание), налаживание взаимоотношений в различных областях жизни, например, принятие правил торговли или приема в вузы (регулирование), поддержание благосостояния населения (социальная помощь), установление стандартов и минимальных ограничений в определенных областях (лицензирование), сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля за исполнением принятых государственных программ (сбор информации), административная интерпретация подготавливаемых решений и законов (экспертиза).
Учет клиентуры означает, что служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения и с особым клиентом (гражданином), с группами клиентов (гражданами ¾ физическими лицами и их организациями ¾ юридическими лицами) работают соответствующие единицы управления. Создаются организационные единицы, занимающиеся делами инвалидов и ветеранов, иммигрантов, молодежи, женщин, безработных и т.д.
Территориальная организация государственного управления включает центральные и региональные органы управления и взаимосвязи между ними. В федеративных государствах существенную роль имеют взаимоотношения между федеральными государственными органами и органами власти субъектов федерации (например, республики, края, области ¾ в России). Такого рода взаимоотношения выделяются по территориальному признаку и составляют содержание регионального управления. Кроме того, важное значение имеет муниципальный уровень управления, распространяющийся в пределах местных самоуправленческих сообществ.
Переходя к определению государственного управления, отметим, что оно имеет свою специфику и признаки, выделяющие его среди других видов управленческой деятельности. Вместе с тем налицо его тесные связи с существующей системой политической власти. Государственное управление выступает как механизм, способ, с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению материальных, социальных, культурных потребностей разных групп населения. Это достигается с помощью конкретных действий политического, правового, организационного, финансового и т.п. характера, что включает различные этапы административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений и социальных программ, посредством которых происходит координация и осуществление политики государства. В этом смысле государственное управление представляет конкретно-содержательную часть государственной политики. С другой стороны, государственное управление наряду с отличиями имеет общие черты с менеджментом в частных организациях, в основном касающиеся управленческих технологий и учета интересов клиента. Отсюда вытекает, что от успешного соединения рационального анализа с принятием политических решений в процессе государственного управления зависит уровень использования административных возможностей, а также финансовых, информационных, людских и, наконец, властных ресурсов государства.
Таким образом, можно дать следующее определение: государственное управление ¾ это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.
Это означает, что государственные органы
во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние;
во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса;
в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;
в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части.
Если использовать приведенное выше определение для хотя бы краткой характеристики государственного управления в современной России (на рубеже веков), то можно отметить противоречивое сочетание действия двух основных тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращения государства в одного из самостоятельных, хотя и наиболее влиятельного, субъектов общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в создании рыночной инфраструктуры, формировании новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур экономических, социальных и политических отношений, регулировании процесса становления отношений собственности. Поэтому нельзя однозначно приветствовать любые призывы к сокращению объема государственного управления, если это сокращение не имеет замены самоуправленческими механизмами еще не сложившегося гражданского общества. В противном случае такое сокращение может усилить состояние неуправляемости, произвола, анархии и хаоса, что в той или иной степени всегда присутствует в переходном обществе.
В Российской Федерации конца 1990-х гг. государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонения от социальных норм поведения. В этот период происходит нарушение баланса интересов различных социальных (профессиональных, имущественных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп. Ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования.
В переходных системах экономические решения, как правило, отражают политические установки, не всегда опосредствованные правом. Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и управленческих технологий является желаемой для России целью. Однако в данный момент не следует преувеличивать давление экономики, технологий и рациональных способов принятия решений на политический выбор приоритетов общественного развития. В нашем обществе есть множество проблем, кажущихся, с технической точки зрения, легко решаемыми, но их нельзя эффективно решить из-за политических умонастроений и интересов, того, что часто называют политической волей лидеров и непредсказуемостью политического поведения населения. Поэтому особую роль приобретает «субъективный фактор управления», а именно: формирование современной рациональной государственной службы, отчасти компенсирующей указанный органический дефект, присущий переходному периоду. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов, одним из которых является развитие современной теории государственного управления, способной дать не только научно обоснованную методологию изучения этого одного из важнейших видов социального управления, но и определить ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его управленческую деятельность институтов и механизмов.
1. Раскройте понятие государственного управления.
2. Назовите и охарактеризуйте параметры, которые служат
распознаванию природы государственного управления.
3. Выделив признаки и специфику государственного управления,
раскройте его сущностное содержание как системы и процесса.
4. В чем смысл противоречия рационального и политического в
государственном управлении?
5. По каким основаниям можно отличать государственное управление от
политического и бизнес-управления?
Литература
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. ¾ М., 1997. Введение в государственное управление. В 3 кн. / Под ред. В.Я. Афанасьева. ¾ М., 1998.
Государственное управление: история и современность. ¾ М., 1998. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. ¾ М., 1993.
Организация местного самоуправления: общественная администрация в действии. ¾ М., 1998.
Пикулькин А.В. Система государственного управления. ¾ М., 1997. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. ¾ Ростов-на-Дону, 1997.
Шабров О.Ф. Политическое управление. ¾ М, 1997.
Starling G. Managing the Public Sector. ¾ Orlando, 1998.
- Зачем нужно штатное расписание и как его составить
- Растаможка перевозимых грузов — правила и условия
- Боремся с пухопероедами у курочек Как обработать кур керосином и нашатырным спиртом
- История создания старуха изергиль максима горького презентация
- Конвенции Международной организации труда (МОТ) в регулировании трудовых отношений Конвенция мот трудовые отношения
- Как керосин стал лекарством и стоит ли его применять
- Что такое оперативное время при нормировании